« Un pays traditionnellement neutre »

Parlant de traditions, une question se pose : celle de leur ancienneté relative.

Il est remarquable que la neutralité de notre pays n’ait trouvé son premier historien qu’à la fin du siècle dernier34. Elle n’est devenue qu’au xx^e siècle la maxime intangible et absolue de la politique du Conseil fédéral. Les premiers traités internationaux qui la définissent et la sanctionnent sont les traités de Vienne et de Paris, au lendemain de la chute de Napoléon. Et ce n’est guère « qu’au cours du xvii^e siècle que ce mot étranger de neutralité, issu du bas latin et intelligible en tout pays, doit être entré dans l’usage des Suisses35.

La neutralité suisse est donc un phénomène relativement récent en tant que doctrine, et qui ne se manifeste en tant que politique qu’au dernier tiers de l’histoire des « louables cantons ».

Les partisans de l’abstention — Stillesitzen — dans les conflits locaux ou généraux qui se multipliaient au Moyen Âge n’ont pas manqué chez nous, mais on ne peut affirmer qu’ils aient plus qu’ailleurs prévalu. Ce qui est sûr, c’est que la pratique de l’arbitrage s’inscrit dans nos premiers pactes d’alliance et y survit à la dislocation de l’Empire en nations souveraines n’admettant plus aucune instance supérieure. À cet égard, en théorie du moins, les Suisses sont demeurés fidèles au principe de la paix impériale, et certains veulent y voir les racines lointaines de la neutralité moderne.

Mais en fait, on l’a dit plus haut, les cantons ne se privèrent pas d’intervenir dans les conflits européens — guerres de Bourgogne, de Souabe et d’Italie — tant qu’ils y trouvèrent leur profit. Leur promptitude à recourir aux armes, leur mauvaise tête et leur audace brutale n’étaient pas moins « traditionnelles » en ce temps-là, que ne le sont aujourd’hui leur prudence, leur goût du compromis, leur empressement à proposer des arbitrages.

C’est finalement la nature même de leurs alliances — entre eux et avec l’étranger — qui les contraignit au retrait. D’une part, le lien confédéral était trop lâche, d’autre part les alliances nouées avec l’empereur, le pape, Venise, le roi de France, Mathias Corvin, la Savoie, la Lorraine et Milan, les princes-évêques de Coire, de Constance et de Saint-Gall, variablement coalisés, souvent en guerre les uns contre les autres, accumulaient les cas d’incompatibilité. Le système devait se gripper. Marignan fut le signal d’alarme décisif.

La neutralité militaire fut au début la résultante d’une impuissance congénitale des Ligues à suivre une politique commune à l’extérieur. Tôt après, les luttes religieuses qui allaient déchirer le pays pendant deux siècles, révélèrent sa nécessité interne pour sauver l’union des cantons. Zwingli souhaitait une confédération solidement unifiée et pacifique ; les cantons intérieurs, demeurés catholiques, et formant le noyau dur des Ligues, n’hésitaient pas à se lier à la Savoie, à la France ou à l’Espagne. Les succès alternés des deux partis, jamais définitifs, obligèrent à des compromis à l’intérieur qui se traduisirent à l’extérieur par une neutralité de fait : abandon progressif des alliances séparées. L’épreuve majeure fut celle de la guerre de Trente Ans. Sollicitée par Gustave-Adolphe d’un côté, par l’Autriche de l’autre, la Diète manœuvra prudemment. En dépit des sermons enflammés du pasteur Breitinger, de Zurich, sur le texte de l’Apocalypse : « Parce que tu es tiède et que tu n’es ni froid ni chaud, je te vomirai de ma bouche » ; et malgré les pamphlets qui maudissaient « le monstre horrible, infâme et répugnant de la neutralité »36, l’opinion générale des Ligues appuya les mesures d’abstention prises par la Diète. (Seules, les Ligues grisonnes se laissèrent entraîner dans le conflit européen.)

Cette neutralité forcée était encore très loin d’être une doctrine. Certes, en 1689, des membres de la Diète pouvaient décrire la neutralité comme un des « fondements de la République », mais c’étaient surtout les puissances étrangères qui insistaient sur « la neutralité de l’honorable Confédération, considérée de tout temps comme une solide colonne maîtresse de sa quiétude »37. Rien ne pouvait mieux servir les intérêts des souverains qui levaient des troupes dans les cantons.

La Révolution française et Napoléon vinrent bouleverser ce jeu d’intérêts convergents. Les idéologies ne s’accommodent guère de compromis utiles mais peu logiques. « Vis-à-vis de moi votre neutralité est un mot vide de sens ! », déclarait Bonaparte aux délégués de la Diète. La chute de l’ancienne Suisse, l’occupation française, puis la libération du territoire par les armées de l’Autriche amenèrent les meilleures têtes du pays à voir dans la neutralité non plus seulement une condition d’union interne mais une garantie d’indépendance. Et c’est pourquoi Pictet de Rochemont, représentant la Suisse au congrès de Vienne, n’eut de cesse qu’il n’eût obtenu pour son pays la reconnaissance officielle de sa neutralité systématique. C’est à lui que l’on doit la phrase décisive de l’acte de neutralité octroyé en 1815 et joint au traité de Paris :

Les Puissances signataires… reconnaissent authentiquement par le présent acte que la neutralité et l’inviolabilité de la Suisse et son indépendance de toute influence étrangère sont dans les vrais intérêts de la politique de l’Europe entière.

On a beaucoup discuté sur la portée des mots « dans les intérêts de l’Europe entière ». Pictet de Rochemont lui-même les expliquait ainsi : la paix de l’Europe, désormais dominée par la Sainte-Alliance, tient au fait que la Suisse demeure inaccessible aux armées de l’Autriche comme à celles de la France38.

Cette clause européenne limitait quelque peu l’absolue souveraineté de l’État dont elle garantissait l’indépendance : la Suisse se voyait interdire toute politique d’intervention et toute alliance militaire. Mais c’était désormais par libre choix et d’un consentement unanime qu’elle se liait les mains juridiquement. C’est donc à tort que Mazzini devait l’accuser plus tard (dans la Jeune Suisse, à la fin de 1835) d’avoir cédé à la pression d’une Sainte-Alliance désireuse de la retrancher du jeu de la politique européenne et de la mettre sous tutelle. (Metternich n’avait accepté qu’à contrecœur l’acte de neutralité, qui arrangeait mieux la France.)

Il faut reconnaître aussi que les guerres nationales inaugurées par la Révolution tendaient à rendre les forces militaires proportionnelles aux populations : le temps était passé où les cantons pouvaient opposer à la France, à la Bourgogne ou à l’empereur Maximilien des troupes égales en nombre et supérieures en puissance d’attaque.

Le rapport déficient entre une union politique faible et un potentiel militaire fort, qui avait contraint l’ancienne Suisse à une neutralité de fait, se trouvait de la sorte inversé, et la neutralité devait à nouveau en résulter, mais elle avait changé de motifs. Elle allait devenir « l’étoile fixe de la politique étrangère de la Confédération »39, et plus encore : une attitude morale, toujours plus caractéristique de la nouvelle Suisse fédérale.

Il faut cependant souligner que la neutralité ne figure pas au nombre des buts de l’alliance fédérale, dans la Constitution de 1848. Comment s’explique cette omission, évidemment trop remarquable pour n’avoir pas été délibérée ?

Si l’on se reporte aux comptes rendus de la commission qui rédigea la Constitution, et de la Diète qui l’examina40, on s’aperçoit que trois motifs distincts amenèrent nos législateurs à observer sur ce chapitre une discrétion très significative.

1° La neutralité suisse, garantie par le traité de Vienne, était invoquée par les Puissances pour contester à la Confédération le droit de modifier son régime intérieur. Il paraissait donc inopportun de la mettre en évidence dans la Constitution nouvelle.

2° « On ne pouvait savoir s’il ne faudrait pas une fois l’abandonner dans l’intérêt de l’indépendance nationale », lit-on dans le recès de la Diète du 17 mai 1848, qui résume les débats sur l’article 2 de la Constitution. « La neutralité est un moyen en vue d’un but ; elle est une mesure politique qui apparaît comme bien adaptée à la défense de l’indépendance de la Suisse ; mais la Confédération doit se réserver le droit, dans certaines circonstances, pour autant qu’elle l’estimerait convenable, de sortir de sa situation neutre. »

3° Toutefois, la neutralité est en effet si bien « adaptée à la défense de notre indépendance », à nos traditions et à notre sécurité, qu’il convient de faire obligation aux autorités de la respecter, dans leurs décisions politiques. D’où les articles de la Constitution de 1848, chargeant l’Assemblée fédérale puis le Conseil fédéral de « veiller au maintien de l’indépendance et de la neutralité » de la Confédération.

Ainsi la Suisse, implicitement, se déclarait la seule maîtresse de sa neutralité. En omettant d’en faire un principe constitutionnel, mais en chargeant ses gouvernants de la maintenir à titre de politique servant son indépendance, elle se donnait le pouvoir de la modifier ou de l’abandonner, sans pour autant fournir prétexte aux Puissances garantes d’intervenir dans ses affaires intérieures.

De fait, à deux reprises au moins, le statut de neutralité a subi des altérations fondamentales. Les traités de Paris et de Vienne l’avaient défini par rapport à l’Europe. Mais la création de la Société des Nations, puis celle des Nations unies posèrent des problèmes mondiaux : que signifiait, à leur échelle, la neutralité suisse traditionnelle ? Elle avait été conçue d’une part comme pièce de l’équilibre européen, d’autre part comme garantie de la cohésion des cantons. Ces deux motifs perdaient beaucoup de leur poids, s’agissant de sanctions contre un État agresseur (à l’époque de la SDN) ou de l’opposition entre l’Est totalitaire et l’Ouest démocratique, à l’époque des Nations unies. La Suisse a réagi diversement à ces deux défis.

En 1920, elle a posé pour condition à son entrée dans la SDN d’être dispensée de toute participation aux sanctions militaires que la Société pourrait être amenée à décréter. Cette neutralité dite « différentielle » n’a pas résisté à l’épreuve des faits : dès 1937, refusant d’appliquer même les sanctions économiques contre l’Italie fasciste, qui attaquait l’Éthiopie, la Suisse est revenue à une neutralité dite « intégrale ».

Mais en 1945, par son refus de signer la Charte de l’ONU, qui cependant se prêtait mieux que celle de la SDN à l’admission d’un État neutre, la Suisse a fait un acte dont je doute parfois qu’elle ait mesuré toute la portée. Dégageant sa neutralité de toutes les circonstances européennes et intérieures qui l’avaient justifiée jusqu’alors, elle en a fait une sorte d’absolu, elle l’a comme dégagée de l’Histoire, elle l’a élevée à la hauteur d’un principe moral intangible, indépendant des contingences politiques et même peut-être de ses propres intérêts.

L’évolution qu’on vient de retracer se résume donc très bien par la maxime : Faire de nécessité vertu, qu’il faut prendre au sens littéral. Tout au long du xix^e siècle et jusqu’à nous, le peuple suisse s’est accoutumé à tenir pour vertu morale ce qui n’était à l’origine que tactique imposée par les faits. Dans l’ensemble, il demeure convaincu qu’il doit à sa neutralité d’avoir échappé aux désastres qui ont fondu sur tous ses voisins : par deux fois, Lot le juste a été épargné quand Sodome et Gomorrhe étaient punies.

On a dit bien souvent, et c’est peut-être vrai, qu’en 1914 la neutralité militaire pouvait seule empêcher l’éclatement d’un État dont la partie alémanique souhaitait généralement la victoire de l’Allemagne, tandis que la partie romande faisait sienne la cause des Alliés, avec une passion exigeante41. Qu’on n’oublie pas toutefois que la guerre de 1914 ne mettait pas en cause l’essence même de la Suisse. En dépit des intempérances de langage dont les Romands surtout ne se privèrent pas, cette guerre était loin d’opposer deux conceptions de l’homme et de la société dont l’une eût entraîné par son triomphe la destruction inévitable de nos libertés fédérales. La Suisse n’avait en somme pas de raison majeure d’intervenir dans le combat douteux des nationalismes en délire. Il serait donc excessif d’affirmer qu’elle doit à sa neutralité de s’être tenue à l’écart d’une guerre qui ne la concernait pas, et qu’elle fut ainsi protégée d’une menace que personne ne brandissait contre elle.

Tout autre était la situation lorsque éclata la guerre de 1939. Hitler estimait sans nul doute, à l’instar de Napoléon, que la neutralité n’était plus qu’« un mot vide de sens », et ce n’est pas elle qu’il respecta et qui le retint un seul instant de nous envahir. En revanche, il pouvait à tout moment nous accuser de la violer nous-mêmes, et en prendre prétexte pour nous attaquer. Elle nous rendait donc vulnérables, loin de nous protéger, comme on le répète. Ce qui a sauvé la Suisse à ce moment-là, c’est son armée, bien accrochée au sol et contrôlant le passage du Gothard, vital pour l’Axe. Pour en venir à bout, il eût fallu payer un prix en effectifs et en machines que les maréchaux du Führer, tout calcul fait, jugèrent trop élevé42.

Mais cette évaluation simplement réaliste du rôle de la neutralité pendant les deux guerres mondiales n’est pas généralement acceptée par les Suisses, loin de là. Si l’on suggère, comme je l’ai fait plus haut, que la neutralité ne les a pas protégés premièrement contre des États qui ne la mettaient pas en question en 1914, et deuxièmement contre un dictateur qui s’en moquait en 1939, ils vous répondent que le statut de neutralité a empêché la Suisse de se mêler à ces guerres. Dans la mesure où c’est vrai, cela tendrait à prouver que le statut de neutralité est une diminution de notre souveraineté : il nous protège en somme contre nous-mêmes. Mais avons-nous encore besoin qu’on nous retienne ? Je pense plutôt que l’esprit de neutralité est une espèce d’habitus acquis par notre peuple et par ses gouvernants depuis un siècle, et qui eût bien suffi à lui seul pour empêcher la Suisse de se jeter dans ces guerres. Il s’agit d’une vieille propension à « concilier dans la pratique les incompatibilités couchées sur le papier » ; d’une forme d’esprit qui érige la prudence en vertu politique majeure ; et d’un système de réflexes que l’on peut comparer à l’insularité des Britanniques, bref, d’une évolution marquée, depuis un siècle, vers « l’introversion politique » comme n’hésite pas à le reconnaître l’historien consacré de notre neutralité43.

J’aurai l’occasion, par la suite, de confronter ce comportement psychologique avec les réalités de l’Europe contemporaine, qui la mettent à la plus rude épreuve.