Confrontation des régions transfrontalières [Nos conclusions] (été 1972)ci

Il est fort peu probable qu’aux yeux de l’historien futur l’évolution de l’union européenne prenne jamais la forme d’une chaîne de « Sommets », ou d’une route si riche en « tournants historiques » qu’elle nous ramène périodiquement au point de départ. Les étapes de l’évolution seront bien plutôt marquées par les congrès de militants au cours desquels furent présentées, durement débattues, et finalement adoptées à chaud les thèses d’où devaient sortir non seulement les institutions de Strasbourg, Luxembourg et Bruxelles, mais les grands thèmes d’action fédéraliste, régionaliste et communaliste, qui sont en train de passer au premier rang de l’actualité réelle dans nos pays — même si les mass médias ne s’en sont pas aperçu, ou bien ont reçu le conseil de faire comme si… Il y eut ainsi Montreux 1947, La Haye 1948, Westminster et Lausanne 1949, Bruxelles et Rome 1950… Le fait que la « Confrontation » récente de Strasbourg ait donné à plusieurs l’impression qu’on renouait avec les traditions de l’époque militante (que j’ai nommée ailleurs « la campagne des congrès »117), voilà qui est de nature à rallumer l’espoir en dépit des échecs encourus par l’approche interétatique.

Comme toujours, on a vu s’affronter à Strasbourg deux écoles de pensée et d’action : les « réalistes » et les novateurs, autrement dit les politiciens et les politiques — les premiers reprochant aux seconds de ne pas tenir compte des « possibilités », c’est-à-dire des situations acquises et des moyens classiques ; les seconds reprochant aux premiers de ne pas tenir compte des « nécessités », c’est-à-dire des besoins vitaux et des vraies fins de l’homme dans la cité.

Pour les politiciens, la seule réalité est celle de l’État-nation, tel qu’ils l’ont apprise à l’école — et ceux qui parlent d’autonomies régionales ou communales sont à la fois de doux rêveurs et de dangereux utopistes. Pour les politiques au contraire, la souveraineté absolue de l’État-nation n’est qu’un mythe, quand elle n’est pas simple prétexte à refuser de s’adapter aux réalités du xx^e siècle.

Les politiciens courtisent l’État central pour qu’il « consente » ou qu’il « octroie » ce que l’intérêt général exige en particulier dans chaque région ; les politiques, au contraire, proposent aux régions de prendre en main leurs destinées, car sinon personne n’y songera.

Les premiers estiment que « l’audace » est quelque chose qu’il convient de louer, à condition que l’on prenne bien soin de ne pratiquer que la prudence. Les seconds estiment avec moi que « la prudence est le vice des timides mais la vertu des audacieux ».

Il est frappant que la seule prudence qui ait passé dans la « Déclaration finale » de Strasbourg ait été celle des audacieux.

Le Rapport de base est un monument. Notre résumé ne saurait en donner qu’une idée forcément abstraite, mais suffisante, nous l’espérons, pour faire sentir l’ampleur et la diversité des expériences en cours, surtout dans les pays du centre européen, régions rhénanes et arc alpin. C’est pourquoi nous avons tenu à en reproduire intégralement les titres et les sous-titres au moins : dans leur sécheresse, ils révéleront à beaucoup l’existence du problème régional, les vraies dimensions de sa problématique, et la richesse des solutions d’ores et déjà envisagées, voire dans quelques cas, appliquées.

Ainsi mis en perspective, les rapports spécifiques vont revêtir leur vraie valeur.

Les cinq rapporteurs ne se connaissaient pas lorsqu’ils rédigèrent leurs textes. Le Rapport de base ne fut distribué qu’à l’ouverture des débats. Et cependant, une doctrine commune, des plus précises, se dégage des cinq documents dont on vient de lire le texte intégral ou le résumé analytique. Elle nous paraît se résumer en trois points.

1. Définition de la région : fonctionnelle, et non pas territoriale. « Le tracé des régions frontalières ne doit jouer qu’un rôle secondaire » précise très opportunément un des sous-titres du Rapport de base. Il n’est nullement question de « découper » des régions en Europe comme les conventionnels Sieyès et Thouret découpèrent des départements dans le tissu vivant de leur pays. Il s’agit d’organiser des « collectivités humaines » et non pas de créer de nouvelles frontières. « La région est le plus souvent présentée d’abord comme une entité territoriale. Cette perspective est malencontreuse et conduit vite à l’impasse. Un découpage régional pensé depuis les capitales n’a pas de chances d’être utile… À la stricte définition territoriale de la région, on préférera une conception fonctionnelle. » Ainsi, « la région frontalière se définit par l’exercice en commun de part et d’autre de la frontière, de fonctions similaires ou complémentaires », chaque action spécifique « se développant dans son aire propre » et « ces aires d’application variant, en fait et en droit, selon les problèmes ». On vient de lire tout cela dans le Rapport J. André.

Quant à moi, je n’ai cessé depuis des décennies de préconiser des régions fonctionnelles, des « territoires » fonctionnels, c’est-à-dire d’aires variables selon la fonction, économique, sociale, éducative, écologique, énergétique, etc. Ce qui me conduit à écrire en conclusion de mon rapport culturel : « Chacune des régions fonctionnelles que nous avons énumérées serait ainsi formée, administrativement, par un syndicat de communes. »

2. La commune, cellule de base de la région. Comment définir une région, si ce n’est plus une affaire de pourtour extérieur, un nouveau tracé de frontières ? La réponse unanime des rapporteurs est que l’aire d’une région fonctionnelle sera simplement celle de l’ensemble des communes pour lesquelles un problème fonctionnel se posera, et qui choisiront d’adhérer au syndicat intercommunal capable d’y faire face. Bien entendu, dans la plupart des cas, ce syndicat sera suprafrontalier, comme le problème qui l’aura suscité. Il va de soi, également, à mes yeux tout au moins, qu’une commune pourra se rattacher à autant de syndicats différents par l’étendue et la mission qu’il y aura de fonctions différentes à assumer.

Là-dessus, on se référera à de nombreuses indications dans le Rapport de base (par exemple I. 3.3 ; III. 6 ; VI. 2 et 3), à mes conclusions citées plus haut, et plus spécifiquement au Rapport André, lorsqu’il précise que « les aires d’application géographique et administrative des fonctions étant essentiellement malléables », l’intervention du pouvoir local, des communes d’abord, « peut être décisive, car, malgré tout, plus souple et plus réaliste puisque plus près des réalités et, en définitive, première dans le processus de concertation ».

Le Rapport Orianne est encore plus explicite sur ce point. Il rappelle d’abord la question posée par un député aux ministres néerlandais des Affaires étrangères, de l’Intérieur, et des Affaires économiques, touchant la possibilité de former des associations intercommunales s’étendant « de part et d’autre de la frontière » et la réponse positive des ministres. Mais surtout, il appuie sans réserve la Recommandation n° 470 de l’Assemblée consultative, mentionnant « la possibilité pour les collectivités locales de participer à des associations ou syndicats de pouvoirs locaux constitués sur le territoire d’un autre pays », ou « groupant des communes de part et d’autre de la frontière ».

Cette recommandation unanime s’est traduite dans la Déclaration finale au point C.3.

3. Enfin, plusieurs rapports (par exemple Orianne, IV. 1 et 3 ; Palmero, p. 57 et 64) et la Déclaration finale (art. B. 1), demandent la création immédiate de commissions régionales suprafrontalières, avec participation des élus locaux et régionaux. On a vu, par le résumé analytique du Rapport de base, que des commissions régionales de ce type existent déjà dans quelques régions (notamment la Regio). Certes, elles n’ont pas encore obtenu les compétences juridiques ni les moyens financiers nécessaires, mais l’essentiel est qu’elles existent, et que d’autres se créent à leur exemple : si elles attendaient pour exister d’être assurées de l’octroi des moyens nécessaires, il n’y aurait jamais de régions, par suite jamais d’Europe viable.

Nous nous garderons bien, ici, des clichés habituels après de telles rencontres. Nous ne parlerons ni d’étape décisive, ni de tournant de l’histoire, ni même de victoire d’une certaine tendance.

Ce qui nous paraît important, c’est qu’une doctrine régionaliste européenne s’élabore au moment précis où la situation politique l’appelle dans toute l’Europe, c’est-à-dire au moment précis où l’impossibilité de construire l’union sur les États-nations devient flagrante, où les solutions purement économiques s’avèrent insuffisantes pour convaincre les peuples, et où, en revanche, les nécessités conjointes d’un effort d’éducation et d’un effort d’invention de structures deviennent évidentes aux yeux d’un très grand nombre d’Européens actifs, non seulement dans les mouvements de militants, mais dans la plupart des institutions européennes privées et jusque dans les institutions intergouvemementales.

Une formule simple, une image de l’avenir fédéraliste, régionaliste et communaliste, se propose désormais à l’imagination, aux esprits et aux volontés. Gouverner, c’est prévoir, et faire voir un avenir non plus seulement souhaitable mais possible, c’est la première condition de l’action.