Aspects fédéralistes dans les▶ plans et projets ◀d’▶union européenne du Moyen Âge à nos jours (1963)j k
Au seuil des activités ◀d’▶enseignement que cet Institut commence aujourd’hui, après une longue période ◀de▶ recherches, ◀d’▶expériences pratiques et ◀de▶ publications dans ◀le▶ cadre du Centre européen de la culture, il ne sera sans doute pas inutile ◀de▶ situer notre projet, ◀d’▶en préciser ◀les▶ coordonnées, et ◀d’▶exposer ensuite ◀le▶ thème général ◀de▶ nos travaux pendant ◀le▶ semestre qui s’ouvre. Permettez-moi donc, avant ◀d’▶en venir à ◀l’▶objet particulier ◀de▶ mon cours, ◀de▶ consacrer quelques moments à cette introduction plus générale.
S’il paraît opportun ◀d’▶entreprendre aujourd’hui, ou plutôt ◀de▶ poursuivre et ◀d’▶élargir partout où cela se peut, et donc aussi à Genève, des études européennes, c’est parce que ◀la▶ question ◀de▶ ◀l’▶union ◀de▶ ◀l’▶Europe se trouve posée à cette génération, et parce qu’elle met en jeu bien autre chose que des intérêts matériels. Il serait donc vain ◀de▶ se dissimuler que l’une des raisons ◀d’▶être ◀de▶ cet Institut, sans doute ◀la▶ principale, tient à ◀la▶ conjoncture présente, aux circonstances ◀de▶ notre temps. Ce fait détermine ◀le▶ caractère particulier ◀de▶ notre Institut, comme d’ailleurs des quelque vingt-cinq autres instituts ◀d’▶études européennes qui sont à ◀l’▶œuvre, depuis plusieurs années, dans d’autres villes du continent. Très près de ◀l’▶actualité, en raison même ◀de▶ leur objet, qui se compose, se définit et se modifie sous nos yeux, ces instituts tiennent cependant à garder, par rapport au déroulement des faits et à ◀l’▶action politique militante, ◀la▶ distance nécessaire à ◀la▶ réflexion critique et à ◀la▶ recherche objective. Certes, ◀la▶ question européenne n’est pas une question académique ! Elle n’appartient pas à un passé qu’il suffirait ◀de▶ décrire et ◀d’▶interpréter, mais à un avenir auquel nous sommes tous vitalement intéressés, et qu’il s’agit ◀de▶ préparer. Elle est moins un acquis à transmettre qu’un problème à résoudre. Est-ce à dire qu’il faille en laisser ◀le▶ soin au seul réalisme des hommes d’État, aux seuls calculs des experts officiels, et au seul enthousiasme des militants ? Question globale, économique et politique au premier chef, elle implique en réalité, quantité ◀de▶ problèmes moraux, juridiques, historiques, philosophiques, dont il faut bien reconnaître que beaucoup attendent encore ◀d’▶être étudiés objectivement, un à un, et aussi ◀d’▶être envisagés dans ◀l’▶ensemble ◀de▶ leurs interconnections et par rapport à ces notions ◀de▶ ◀l’▶homme qui ont fait que ◀l’▶Europe, malgré tout, représente autre chose et un peu plus que ce qu’elle est dans sa réalité physique, qui est à peine 4 % des terres émergées ◀de▶ ◀la▶ planète.
Cette question européenne constituant ◀l’▶objet central ◀de▶ notre enseignement et ◀de▶ nos recherches, il importe ◀de▶ rappeler tout d’abord à grands traits dans quels termes elle se pose, et qui ◀l’▶a posée.
◀Le▶ monde issu ◀de▶ ◀la▶ Seconde Guerre mondiale a vu surgir, en lieu et place de ◀la▶ prépondérance des États de l’Europe, désunis et rivaux, une constellation toute nouvelle ◀de▶ grands ensembles fortement unifiés, comme ◀les▶ États-Unis, ◀la▶ Russie et ◀la▶ Chine, ou comme ◀l’▶Inde et ◀l’▶Insulinde, tandis que d’autres groupes ◀de▶ nations récentes et plus instables, sont à ◀la▶ recherche ◀de▶ quelque union encore mal définie, mais qui a déjà force ◀de▶ mythe, en Afrique noire et dans ◀le▶ monde arabe. ◀La▶ tendance générale qui se dessine dans ◀les▶ années 1945 à 1950 va donc aux grandes unités politiques, ◀de▶ 200 à 600 millions ◀d’▶hommes. Dans un tel monde, quel peut être ◀l’▶avenir des États de l’Europe, petits et moyens désormais — c’est-à-dire comptant ◀de▶ 3 à 50 millions ◀d’▶habitants ? Aucun ne paraît en mesure ◀de▶ se relever ◀de▶ ses ruines sans aide extérieure ; ni ◀d’▶assurer à lui seul sa défense et sa prospérité économique ; ni ◀de▶ poursuivre une politique étrangère autonome. Que deviennent, dans ces conditions ◀de▶ fait, leur souveraineté et même leur indépendance, au sens classique ◀de▶ ces expressions ?
Aucun ◀de▶ nos pays n’est en mesure, non plus, ◀de▶ parler au nom de ◀l’▶Europe. Qui pourrait assumer, dans ces conditions, ◀les▶ fonctions et ◀les▶ devoirs qui vont bientôt incomber à ◀l’▶Occident au plan mondial, tels que ◀l’▶aide aux pays sous-développés, ou ◀l’▶intervention effective en cas ◀de▶ crise internationale, ou en cas ◀d’▶agression contre un pays isolé ? Que peut encore signifier ◀l’▶expression Europe, sinon un ensemble ◀de▶ pays qui vivent, comme ◀le▶ dit alors P.-H. Spaak, « dans ◀la▶ peur des Russes et ◀de▶ ◀la▶ charité des Américains » ?
C’est à ce moment que naît, ou renaît en Europe ◀le▶ vieux rêve ◀d’▶union du Continent.
Et cela commence, comme toujours, par des manifestes ◀d’▶intellectuels, des écrits ◀de▶ visionnaires, des groupuscules ◀de▶ militants — pour la plupart issus ◀de▶ ◀la▶ résistance à ◀l’▶hitlérisme, même en Allemagne et en Italie — et qui bientôt formeront ◀l’▶Union européenne des fédéralistes et ◀le▶ Mouvement européen.
◀Les▶ économistes, ◀de▶ leur côté, supputent et calculent ◀l’▶avenir immédiat. ◀Le▶ professeur Maurice Allais déclare au congrès ◀de▶ La Haye, en 1948, qu’une Europe unie serait en mesure ◀de▶ doubler sa production et son niveau de vie. Jean Monnet et son équipe du Plan français se mettent à ◀l’▶œuvre en silence, loin des congrès et des associations ◀de▶ militants qui leur ont préparé ◀la▶ voie dans ◀les▶ esprits.
Puis des hommes politiques se proposent pour diriger ce mouvement naissant, qui a peut-être ◀le▶ vent ◀de▶ ◀l’▶histoire en poupe. Ils ne sont pas nombreux d’abord, ils ne sont pas suivis par ◀la▶ majorité ◀de▶ leurs collègues. Mais ce sont, notons-◀le▶, ◀les▶ plus illustres ◀de▶ ◀l’▶époque : Churchill, ◀De▶ Gasperi, Léon Blum, Paul Reynaud, Robert Schuman, Adenauer, Paul-Henri Spaak, enfin, plus tard et contre eux à ◀l’▶en croire, mais en fait dans ◀le▶ même sens final qui est celui ◀d’▶une Europe autonome rendue forte par son union, de Gaulle lui-même.
Les premières réalisations se limitent comme on sait au domaine économique, CECA dès 1953, Marché commun et Euratom dès 1959. ◀Les▶ États, ◀les▶ services ministériels et ◀les▶ parlements ne se croient pas encore en mesure « ◀d’▶aller plus loin ». Mais dans notre civilisation moderne, une transformation économique ◀de▶ quelque envergure ne saurait être limitée au domaine purement économique, comme on disait naguère. D’une part, ◀le▶ social est inséparable ◀de▶ ◀l’▶économique, d’autre part, ◀l’▶économie commande ◀les▶ armements, surtout au prix où ils sont. ◀La▶ politique en dépend donc aussi étroitement qu’elle dépend par ailleurs ◀de▶ ◀l’▶opinion, des idéologies nationales et des doctrines. Créer une union économique, même restreinte à quelques pays pour commencer, c’est virtuellement modifier ◀les▶ conditions politiques ◀de▶ toute ◀l’▶Europe. ◀Le▶ problème ◀de▶ ◀l’▶union politique se trouve donc posé, inéluctablement, à tous nos pays, ne fût-ce que par ◀la▶ seule existence du Marché commun.
Telle est donc ◀la▶ question européenne. Formulée tout d’abord par des intellectuels et des utopistes mal écoutés et peu suivis, ayant reçu ses premières solutions expérimentales et concrètes au plan économique, ayant par là même alerté ◀les▶ intérêts et ◀l’▶opinion, elle débouche enfin sur le plan politique.
Mais il serait excessif ◀de▶ dire qu’elle y débouche en pleine clarté. Au contraire, c’est à ce niveau que ◀la▶ discussion générale du problème dans ◀la▶ presse, ◀les▶ partis, ◀les▶ parlements, ◀les▶ congrès et ◀les▶ déclarations des hommes d’État témoigne ◀de▶ ◀la▶ plus grande confusion. Si ◀l’▶on examine son vocabulaire, on s’aperçoit qu’il utilise à peu près au petit bonheur ◀les▶ termes ◀d’▶union et ◀d’▶unification, ◀d’▶intégration et ◀de▶ fédération, ◀d’▶union « plus étroite » (plus étroite que quoi, on ne ◀le▶ dit pas) et ◀de▶ communauté, ◀de▶ supranationalité et ◀de▶ super-État, ou encore ◀d’▶États-Unis d’Europe, comme si ces termes étaient, à toutes fins utiles et grosso modo, synonymes.
Cet état ◀de▶ confusion générale et ◀d’▶aimable anarchie sémantique, traduit non seulement ◀l’▶ignorance courante des problèmes ou ◀l’▶inévitable manque ◀d’▶information ◀de▶ ◀l’▶opinion, mais peut-être surtout, et c’est plus grave, ◀l’▶absence ◀d’▶une vision claire et convaincante des solutions proprement politiques, qu’il faudra bien donner un jour prochain à ◀la▶ question européenne.
En vue de cerner et ◀de▶ choisir au mieux ◀l’▶objet ◀de▶ nos études dans un champ aussi vaste, essayons donc ◀de▶ définir ◀les▶ quelques types principaux ◀de▶ solutions théoriquement imaginables ou pratiquement en question ◀de▶ nos jours. Je n’en vois guère que trois, qui se distinguent nettement par ◀le▶ rôle qu’y joueraient nos États.
On peut concevoir idéalement une Europe unitaire, unifiée sur ◀le▶ modèle élargi aux dimensions continentales ◀de▶ nos États-nations centralisés, dont ◀l’▶exemple typique est ◀la▶ France. Dans une telle Europe, nos États actuels ne joueraient plus qu’un rôle comparable à celui des départements dans une République une et indivisible, ce qui amènerait à ◀les▶ redécouper en circonscriptions administratives moins inégales par ◀l’▶étendue. Cette solution unitaire, jacobine ou napoléonienne, n’est en fait et comme telle défendue par personne, et n’offre pas un champ ◀d’▶études utiles, car chacun voit que ◀l’▶unification ◀de▶ ◀l’▶Europe, à supposer qu’elle soit praticable, ne serait conforme ni aux données historiques, ni aux données actuelles et concrètes du problème à résoudre. Il importe toutefois ◀de▶ ◀la▶ mentionner, ne fût-ce qu’à titre de limite, ◀de▶ conséquence extrême, inaccessible, qui marquerait ◀le▶ triomphe exclusif ◀d’▶une seule des tendances contradictoires qui composent ◀l’▶esprit européen, je veux dire ◀la▶ tendance à ◀l’▶unité abstraite, ◀l’▶esprit ◀de▶ géométrie ◀d’▶un planificateur supposé capable ◀de▶ modeler à son gré ◀la▶ société. Dans ◀les▶ discussions sur ◀la▶ question européenne, cette utopie joue un rôle non négligeable, fût-ce au seul titre ◀de▶ repoussoir, disons même ◀d’▶épouvantail.
À l’autre extrême, on peut concevoir une Europe qui ne serait organisée que par un système ◀d’▶alliances entre États souverains. C’est, ◀de▶ fait, ◀la▶ solution préconisée par ◀les▶ tenants ◀de▶ « ◀l’▶Europe des patries », belle expression hélas impropre en ◀l’▶occurrence, car, ainsi qu’a tenu à ◀le▶ préciser ◀le▶ général de Gaulle lui-même (conférence de presse ◀de▶ mai 1962), elle ne désigne en réalité qu’une Europe des États. Dans une telle Europe, nos États-nations actuels resteraient pleinement souverains — dans ◀la▶ mesure toutefois où cette souveraineté ne serait pas limitée, en fait, et même en droit, par leurs alliances mêmes. Cette solution pose un certain nombre ◀de▶ problèmes qui pourraient et devraient faire ◀l’▶objet ◀de▶ recherches, dont je suggère seulement quelques têtes ◀de▶ chapitre.
On peut se demander d’abord si cette solution apparemment ◀de▶ statu quo, répond ◀d’▶une manière adéquate aux nouveaux besoins ◀d’▶union apparus depuis 1945, et qui ont posé, précisément, ◀la▶ question européenne. Elle supposerait en tout cas un retrait, éventuellement impraticable ou très onéreux, sur ◀les▶ réalités économiques déjà créées ou modifiées par ◀le▶ Marché commun. D’autre part, elle se fonde sur une certaine idée ◀de▶ ◀la▶ souveraineté des États, considérés comme seule réalité tangible, ou par là même, elle présente un attrait certain pour ceux qui souhaiteraient laisser ◀les▶ choses autant que possible en ◀l’▶état où elles sont. Mais est-il sûr que cet état soit bien celui que ◀l’▶on croit ? Pour répondre à cette question, il conviendrait ◀d’▶examiner, après Léon Duguit, Preuss, Lapradelle, Chabod et tant d’autres, ◀la▶ notion ◀de▶ souveraineté sans limites, constituée pendant ◀la▶ période absolutiste, et reprise par ◀le▶ xixe siècle des nationalismes. Il faudrait voir, d’une part, dans quelle mesure cette notion est compatible avec ◀le▶ droit, et d’autre part, si elle correspond encore à des réalités tangibles, à des droits et à des devoirs que ◀les▶ États puissent réellement exercer, comme faire ◀la▶ guerre ou ◀la▶ paix à leur guise, assurer seuls leur défense, leur prospérité, leurs libertés collectives ou individuelles. Il faudrait examiner objectivement si, et dans quelle mesure, « ◀les▶ choses étant ce qu’elles sont », ◀la▶ notion ◀d’▶indépendance n’a pas déjà cédé ◀le▶ pas, en fait plus encore qu’en droit, à ◀la▶ notion ◀d’▶interdépendance. Mais ◀l’▶objet ◀de▶ pareilles études risquerait ◀d’▶être par trop transitoire, trop lié à une actualité mouvante, susceptible ◀de▶ déboucher plus ou moins rapidement sur une problématique plus vaste et plus permanente, en quelque sorte.
La troisième solution concevable, essentiellement différente ◀de▶ celle ◀de▶ ◀l’▶unification et ◀de▶ celle des alliances entre souverains, c’est ◀la▶ solution fédéraliste. Dans une Europe fédérée, ◀les▶ États ne seraient pas effacés ou dissouts, ils ne seraient pas non plus maintenus dans une fiction ◀de▶ souveraineté absolue, mais ils joueraient un rôle plus ou moins analogue à celui des cantons suisses, dont ◀l’▶autonomie se voit assurée par ◀la▶ force même ◀de▶ leur union. ◀La▶ fédération garantirait leur souveraineté — dans ◀les▶ domaines où elle peut et doit rester entière — tout en ◀l’▶exerçant collectivement dans d’autres domaines où, ◀de▶ toute façon, elle ne peut plus guère s’exercer individuellement.
Convient-il ◀de▶ considérer comme un quatrième type, ◀la▶ solution qui consisterait à étendre au plan politique ◀les▶ règles et méthodes ◀de▶ ◀l’▶intégration déjà réalisée au plan économique par ◀le▶ Marché commun ? Voilà qui paraît difficile. En effet, ◀le▶ traité ◀de▶ Rome n’évoque aucune solution ◀de▶ cet ordre. ◀La▶ déclaration des chefs d’État des Six, faite à Bonn ◀le▶ 18 juillet 1961, parle, il est vrai, ◀de▶ « donner forme à ◀la▶ volonté ◀d’▶union politique déjà implicite dans ◀les▶ traités qui ont institué ◀les▶ Communautés européennes », mais elle ne suggère pas ◀les▶ voies et moyens qui pourraient permettre ◀d’▶opérer un jour ou l’autre ce passage ◀de▶ ◀l’▶économique au politique. Ni cette déclaration, ni ◀le▶ traité lui-même, ne fournissent ◀d’▶indications sur ◀le▶ type ◀de▶ régime politique dont ◀l’▶intégration économique pourrait être ◀la▶ préfigure, ou ◀l’▶amorce. Ce régime serait-il interétatique, super étatique, ou extraétatique, pour reprendre ◀les▶ distinctions proposées par Georges Scelle ? On ne sait. Et cela dépendra ◀de▶ ◀la▶ prédominance finale ◀d’▶un des trois types ◀de▶ solutions que je viens de caractériser très brièvement. Mais rien ne nous autorise à juger que ◀le▶ fédéralisme, déjà pratiqué quasi journellement dans ◀les▶ processus ◀de▶ décision des Communautés économiques, serait celle des trois solutions qui aurait ◀le▶ moins ◀de▶ chances dans cette compétition.
◀Les▶ raisons qui nous ont fait retenir ◀la▶ solution fédéraliste comme thème central ◀de▶ nos études, au cours de ce premier semestre tout au moins, sont ◀de▶ nature assez diverse.
Raisons générales, d’abord. ◀La▶ solution fédéraliste paraît ◀la▶ mieux susceptible ◀de▶ répondre à la fois aux besoins nouveaux ◀d’▶union, et aux besoins traditionnels ◀d’▶autonomie ◀de▶ nos peuples, besoins qui semblent contradictoires, mais qui sont là, incontestablement. Elle paraît aussi ◀la▶ plus propre à rallier ou à faire converger un jour ou l’autre ◀les▶ partisans ◀de▶ ◀l’▶Europe des États et ceux des États-Unis d’Europe, ceux qui insistent avant tout sur ◀l’▶autonomie ◀de▶ leur pays, et ceux qui insistent avant tout sur ◀l’▶unité du continent.
Raisons particulières ensuite. ◀La▶ solution fédéraliste est évidemment ◀la▶ plus conforme à ◀l’▶expérience ◀de▶ ◀la▶ vie politique et civique du pays où nous sommes, et dont je suis, pays que ◀l’▶on a souvent appelé, à tort ou à raison, une préfigure ◀de▶ ◀l’▶Europe unie.
Enfin, raisons immédiates et personnelles. Il se trouve que mes collaborateurs et moi-même, si différents que soient nos tempéraments, nos origines et nos champs ◀d’▶intérêts particuliers, avons tous ◀les▶ trois été amenés par nos précédents travaux à étudier certains aspects du problème fédéraliste, aspects complémentaires, qui n’épuisent pas ◀le▶ sujet, bien sûr, mais qui permettent tout au moins ◀de▶ ◀l’▶approcher ◀de▶ manières variées, avec ◀les▶ moyens du bord, dans un esprit commun. Or je pense qu’il existe une harmonie préétablie entre ◀le▶ fédéralisme comme objet ◀d’▶études et ◀la▶ méthode interdisciplinaire qui s’impose à nous. Car ◀le▶ fédéralisme n’est pas une doctrine toute faite, un dogme auquel il s’agirait ◀de▶ plier ◀les▶ réalités, mais une méthode générale ◀d’▶aménagement des choses humaines, méthode ◀d’▶allure pragmatique qui ne se comprend et ne s’explique bien que par son fonctionnement dans ◀les▶ domaines ◀les▶ plus divers.
C’est ainsi que M. Henri Schwamm, en économiste qui suit ◀de▶ très près ◀l’▶évolution et ◀les▶ répercussions ◀de▶ ◀l’▶intégration, abordera ◀le▶ problème ◀de▶ ◀la▶ manière ◀la▶ plus concrète par une comparaison des marchés avant et après ◀l’▶entrée en action des premières institutions supra- ou plurinationales fonctionnant en Europe, ◀la▶ CECA, ◀le▶ Marché commun, ◀l’▶AELE, etc. Il étudiera donc des exemples précis ◀d’▶évolution des structures du stade national aux divers stades ◀d’▶une intégration progressive à ◀l’▶échelle européenne. Problème préfédéraliste, à parler rigoureusement, mais préalable nécessaire, et d’ailleurs ◀d’▶intérêt suffisant en soi.
M. Dusan Sidjanski ◀de▶ son côté, décrira ◀les▶ structures institutionnelles dans lesquelles et grâce auxquelles se développe ce contenu économique, et il montrera dans quelle mesure ces structures tendent ou non à se rapprocher des formes fédéralistes. Il rejoindra ◀de▶ ◀la▶ sorte ◀les▶ études ◀de▶ méthode et ◀d’▶évaluation des tendances politiques vers ◀l’▶intégration, réunies dans ◀le▶ nouvel ouvrage qu’il publie ces jours-ci : Dimensions européennes ◀de▶ ◀la▶ science politique.
Enfin, je me propose, pour ma part, ◀d’▶aborder ◀le▶ problème sur le plan ◀de▶ ◀l’▶histoire des idées, en traitant des aspects fédéralistes dans ◀les▶ projets et plans ◀d’▶union européenne, du Moyen Âge à nos jours.
Parallèlement aux cours et aux travaux ◀de▶ séminaire, nous avons convoqué un groupe ◀d’▶une vingtaine ◀de▶ juristes, philosophes, historiens, économistes, théoriciens et praticiens ◀de▶ ◀l’▶intégration, pour étudier ◀les▶ perspectives ◀d’▶une solution fédéraliste ◀de▶ ◀la▶ question européenne. ◀Le▶ groupe doit se réunir pour la première fois dans quelques semaines. ◀Les▶ étudiants avancés qui auront présenté en conférence des travaux intéressants, auront ◀la▶ possibilité ◀d’▶y participer.
Voilà donc ◀le▶ programme initial ◀de▶ notre petit Institut. Moyens modestes, longues visées, tâche qui dépasse évidemment nos forces actuelles mais qu’il semble urgent ◀d’▶entreprendre là où on ◀le▶ peut, dans ◀l’▶esprit du proverbe chinois qui dit : « Mieux vaut allumer une petite chandelle que ◀de▶ maudire ◀l’▶obscurité ! »
Ces quelques propos ◀d’▶introduction générale ne me laissent pas beaucoup de temps pour introduire ◀le▶ sujet particulier ◀de▶ mon cours, mais je souhaite qu’ils aient permis déjà ◀d’▶en pressentir ◀les▶ intentions.
Il pourrait sembler logique ◀de▶ commencer par définir ◀le▶ fédéralisme avant ◀d’▶en étudier ◀les▶ exemples, soit dans ◀l’▶expression, soit dans ◀l’▶application. Toutefois, ce procédé classique serait trompeur dans ◀le▶ cas particulier, car il se trouve que ◀le▶ fédéralisme n’est précisément pas un système logique que ◀l’▶on puisse déduire dans ◀l’▶abstrait à partir ◀d’▶une définition simple et ◀de▶ quelques principes axiomatiques. On ◀l’▶a même décrit comme ◀l’▶antisystème10. Aux yeux de la plupart des auteurs contemporains qui s’en déclarent ◀les▶ adeptes, c’est une attitude ◀de▶ pensée et une méthode ◀de▶ conduite, plus qu’une doctrine ou une notion juridique ; une expérience multiforme et non pas une construction dogmatique aux lignes simples et aux structures géométriques. Tenter ◀de▶ ◀le▶ définir ◀d’▶entrée ◀de▶ jeu serait donc s’exposer à trahir méthodiquement sa nature même. Voilà sans doute pourquoi ce sont ses adversaires qui éprouvent ◀le▶ moins ◀de▶ scrupules à en donner des caractérisations brèves et simples. Et voilà pourquoi ◀les▶ dictionnaires échouent à ◀le▶ définir en tant que méthode, et pas seulement comme un système politique. La plupart nous renvoient ◀de▶ fédéralisme à fédératif et à fédération, voire à confédération indifféremment, sans qu’aucun contenu ne puisse être saisi au passage ; certains d’entre eux ridiculisent carrément ◀le▶ terme. Ainsi, ◀le▶ dictionnaire ◀de▶ Littré, dans sa 1re édition qui date ◀de▶ 1863 :
Fédéralisme, s.m. Néologisme. Système, doctrine du gouvernement fédératif. « ◀Le▶ fédéralisme était une des formes politiques ◀les▶ plus communes employées par ◀les▶ sauvages. » Chateaubriand, Amérique, Gouvernement. Pendant ◀la▶ révolution, projet attribué aux girondins ◀de▶ rompre ◀l’▶unité nationale et ◀de▶ transformer ◀la▶ France en une fédération ◀de▶ petits États.
Vingt-et-un ans plus tard, ◀le▶ dictionnaire historique ◀de▶ Grégoire récidive, et je cite :
Fédéralisme. En 1792 et 1793, on accusa ◀les▶ girondins ◀de▶ vouloir substituer à ◀l’▶unité nationale ◀le▶ fédéralisme, c’est-à-dire une association des départements qui eussent formé autant ◀de▶ républiques distinctes, comme ◀les▶ cantons suisses… Cette calomnie propagée par ◀les▶ montagnards excita ◀le▶ peuple ◀de▶ Paris contre ◀les▶ girondins…
◀Les▶ dictionnaires anglais renvoient, eux, à l’exemple de ◀l’▶Union américaine. ◀Le▶ tempérament britannique passe pour pragmatique et donc plus favorable au fédéralisme que ◀l’▶esprit français, qui passe pour cartésien. Ce sont pourtant deux juristes britanniques, Sir Ivor Jennings et C. M. Young, qui définissent ainsi ◀la▶ structure fédérale : « Une forme ◀de▶ gouvernement extravagante et inefficace, justifiable là seulement où une forme plus stricte ◀d’▶organisation est pratiquement impraticable (practically impracticable)11 ».
Quant aux partisans du fédéralisme comme méthode ou attitude, et des régimes qui s’en inspirent, nous constatons qu’il leur faut des livres entiers pour ◀l’▶exposer ou, mieux, pour en décrire et communiquer ◀l’▶habitus. Parmi ◀les▶ ouvrages capitaux consacrés au fédéralisme, quelques titres doivent être cités d’emblée.
◀Les▶ 85 articles écrits par Jay, Hamilton et Madison pour défendre ◀la▶ Constitution fédérale américaine rédigée en 1787, composent ◀l’▶énorme volume intitulé The Federalist (dont une traduction française a paru en 1957). En France, c’est ◀l’▶œuvre posthume ◀de▶ Proudhon, Du Principe fédératif, qui, en 1863 (◀l’▶année même où Littré publie ◀l’▶article que je viens de citer) inaugure ◀la▶ révolte fédéraliste contre ◀l’▶orthodoxie jacobine et ◀l’▶étatisme triomphant. En Prusse, c’est Constantin Franz, conservateur subversif malgré lui, qui publie en 1879 Der Föderalismus. Puis des savants français entreprennent une série ◀de▶ mises au point systématiques : ◀Le▶ Fur publie en 1896 son ouvrage intitulé État fédératif et Confédération ◀d’▶États (distinction classique, mais que ◀les▶ dictionnaires déjà cités et contemporains continuent ◀d’▶ignorer sereinement) ; Georges Scelle, dans son Précis du droit des gens, tome I, paru en 1932, généralise ◀la▶ méthode fédéraliste et ◀l’▶étend à toutes ◀les▶ structures intersociales, qu’elles soient ou non étatiques ; ◀l’▶équipe ◀de▶ l’Ordre nouveau, ◀de▶ 1932 à 1939, avec Arnaud Dandieu, Robert Aron, Alexandre Marc et moi-même, puis Henri Brugmans qui s’inspire ◀de▶ ses travaux, rénove ce que j’ai nommé « ◀l’▶attitude fédéraliste ». Plusieurs des membres ◀de▶ ce groupe, dispersé dès 1939, se retrouvent pour déclencher, après ◀la▶ Seconde Guerre mondiale, ◀le▶ mouvement qui aboutit au congrès ◀de▶ Montreux (1947) suivi par ◀le▶ Congrès ◀de▶ ◀l’▶Europe, à La Haye, en 1948, ◀d’▶où sont issues les premières réalisations européennes, ◀le▶ Conseil de l’Europe notamment. Citons enfin ◀les▶ deux tomes ◀d’▶Études sur ◀le▶ fédéralisme, composés par une trentaine ◀de▶ professeurs américains sous ◀la▶ direction ◀de▶ Robert Bowie et ◀de▶ Carl Friedrich, et récemment traduits en français.
Dans le dernier en date des très nombreux ouvrages consacrés à notre question après ◀la▶ Seconde Guerre mondiale — c’est ◀le▶ Fédéralisme contemporain, par Henri Brugmans et Pierre Duclos — le second ◀de▶ ces auteurs écrit ceci :
Tout démontre que, quel que soit son avenir, [◀le▶ fédéralisme] est autre chose qu’une simple recette juridique ou politique : il est un des grands types ◀d’▶aménagement du rapport politique, et peut-être plus encore, un des grands styles ◀de▶ vie et ◀de▶ civilisation, capable, au même titre que ◀le▶ libéralisme, ◀le▶ socialisme ou ◀la▶ démocratie, ◀d’▶alimenter ◀la▶ pensée des sociétés.
Ainsi donc, entre ◀le▶ fédéralisme considéré par ◀l’▶esprit jacobin comme trahison ◀de▶ ◀l’▶unité nationale sacro-sainte, ◀le▶ fédéralisme considéré simplement comme système ◀d’▶association ◀d’▶États, et ◀le▶ fédéralisme considéré par ◀la▶ nouvelle école que décrit Pierre Duclos comme un des grands styles ◀de▶ vie et ◀de▶ civilisation, vous voyez que ◀la▶ discussion est très ouverte…
J’ai donc estimé qu’au lieu de partir ◀d’▶une définition pseudo-scientifique, ou secrètement partisane, ou entachée ◀d’▶abstraction, il était plus honnête et enseignant ◀d’▶aller rechercher dans ◀les▶ écrits des précurseurs ◀de▶ ◀l’▶Europe unie, à partir du xive siècle, et en remontant peu à peu vers notre époque, ◀les▶ éléments ◀d’▶une tradition fédéraliste ◀de▶ ◀l’▶Europe ; quitte à déduire, finalement, ◀de▶ cette enquête, quelques critères permanents, voire même, si possible, quelques définitions, et en passant, quelques lumières sur ◀le▶ rôle effectif des utopies politiques.
La plupart de ces plans sont restés peu connus, voire inconnus ◀de▶ leurs contemporains. Aucun d’entre eux, avant celui ◀de▶ Coudenhove-Kalergi, publié en 1923, n’a entraîné ◀d’▶action politique concrète, et moins encore ◀de▶ résultats.
Cependant, ce n’est pas une histoire des échecs ◀de▶ ◀l’▶idée européenne, ni des déchets ◀de▶ ◀la▶ pensée fédéraliste, ni des curiosa ◀de▶ ◀l’▶esprit occidental que je me propose ◀de▶ retracer et qui mérite ◀de▶ retenir ◀l’▶attention des étudiants.
Ces plans et projets constituent autant ◀de▶ prises sur leur époque, autant ◀de▶ documents paléontologiques sur ◀les▶ conceptions et croyances régnantes en leur temps, soit qu’ils ◀les▶ reflètent fidèlement — et ce sera une occasion ◀de▶ ◀les▶ décrire —, soit qu’ils s’opposent expressément à « ce qui allait de soi » du vivant de leurs auteurs, et dont ils annoncent ◀la▶ modification ou anticipent ◀le▶ dépassement.
Ainsi, ◀la▶ considération ◀d’▶un traité ◀de▶ Dante (◀le▶ ◀De▶ Monarchia, qui date ◀de▶ 1308) et ◀d’▶un plan confédéral ◀de▶ Pierre Dubois (◀le▶ ◀De▶ Recuperatione Terre Sancte, qui date ◀de▶ 1306), nous permettront ◀d’▶analyser ◀les▶ deux grandes origines antinomiques ◀de▶ ◀la▶ question européenne, ◀l’▶empire et ◀les▶ nations. Dante écrit son traité au moment où ◀le▶ Saint-Empire, principe ◀d’▶unité, est en crise, en décadence. Pierre Dubois, avocat ◀de▶ Philippe le Bel, propose son plan ◀d’▶union au moment où la première nation se constitue, menaçant ◀la▶ double unité ◀de▶ ◀l’▶empire et ◀de▶ ◀la▶ papauté. Et je relève que ces deux ouvrages sont pratiquement contemporains ◀de▶ ◀la▶ naissance ◀de▶ notre confédération, qui résulte, elle, du mouvement des communes12, troisième composante ◀de▶ ◀l’▶époque. Vous pressentez qu’il y aura, là-dessus, beaucoup à dire.
◀L’▶échec historique ◀de▶ ces projets et ◀de▶ ceux qui ◀les▶ suivront au cours des siècles jusqu’à nous, est certes significatif, et j’en examinerai ◀les▶ causes. Dans ce contexte, il s’agira ◀de▶ repérer ◀la▶ nature des obstacles traditionnels ◀de▶ ◀l’▶union, et ◀d’▶essayer ◀de▶ mieux voir, ◀de▶ ◀la▶ sorte, pourquoi certains ◀de▶ ces obstacles sont en train de céder aujourd’hui.
Mais il n’est pas moins important ◀de▶ rechercher dans ces plans avortés ◀les▶ étymologies vivantes du vocabulaire politique européen ◀de▶ la plupart de ses termes ◀de▶ base, tels que : unité, union, unification, ou encore nation, souveraineté nationale (au xviie siècle) et, plus tard, au xixe siècle, nationalité, nationalisme, puis, avec Nietzsche, supranationalité, enfin fédération, confédération, et, plus tard, fédéralisme, terme inventé par Rousseau, prétend-il, à ◀l’▶occasion ◀de▶ sa critique des utopies ◀de▶ ◀l’▶abbé de Saint-Pierre, encore que Proudhon, cent ans plus tard, revendique également cette paternité.
À cet égard, nous aurons ◀l’▶occasion ◀d’▶illustrer fréquemment un phénomène curieux : ◀la▶ pratique du fédéralisme a précédé ◀de▶ plusieurs siècles sa théorie (ceci peut être vérifié ◀le▶ plus exactement dans ◀l’▶histoire suisse). ◀Le▶ mot n’a été connu qu’au moment où ◀la▶ chose était niée par un puissant parti, ◀les▶ jacobins, tandis qu’elle se réalisait enfin, mais hors ◀d’▶Europe, dans ◀la▶ Constitution américaine.
Nous montrerons aussi dans quelle mesure ◀les▶ préoccupations économiques, totalement absentes des plans du xive siècle, apparaissent avec ◀les▶ plans du xviie , dont celui du moine parisien Émeric Crucé, qui propose une série ◀de▶ « grands travaux européens » ; comment elles se développent dans ◀les▶ plans ◀de▶ Bentham et ◀de▶ Saint-Simon ; enfin comment elles aboutissent aux réalisations que ◀l’▶on sait dans notre temps.
C’est donc une sorte ◀de▶ généalogie des grands desseins européens que nous aurons à établir, au moins autant qu’un constat déprimant ◀d’▶échecs pratiques et ◀de▶ déchets idéologiques. Qu’il s’agisse au début du plus grand poète du Moyen Âge, Dante, ou du roi hussite Podiebrad, et ensuite du ministre déchu qu’était ◀le▶ duc de Sully, ou du créateur ◀d’▶un grand État qu’était William Penn, puis ◀d’▶un économiste visionnaire comme Saint-Simon ou ◀d’▶un solide juriste suisse comme Bluntschli, et finalement ◀d’▶un autre grand poète, Saint-John Perse, ◀de▶ son vrai nom Alexis Léger, qui rédige ◀le▶ Mémorandum sur ◀l’▶organisation ◀d’▶un régime ◀d’▶union fédérale européenne adressé par Briand à ◀la▶ Société des Nations en 1930, ◀la▶ galerie des auteurs ◀de▶ plans que nous allons parcourir n’est pas seulement pittoresque : elle nous conduit au cœur des débats idéologiques et politiques ◀de▶ ◀l’▶Europe actuelle. J’inscris donc sur son seuil : nostra res agitur !