Orientations vers une Europe fédérale (10 mai 1963)e

L’union de l’Europe ne pourra se faire qu’en vertu d’une volonté, mais il n’est pas de volonté sans but, sans quelque utopie directrice, imaginée, vue par l’esprit, et comme saisie d’avance par sa passion maîtresse.

Or, parmi les passions fondamentales les mieux partagées en Europe, il en est deux qui me paraissent les plus propres à motiver chez l’homme soucieux de la chose publique la conception d’un but lointain, la vision d’un avenir politique au sens large : et ce sont le besoin de puissance et le besoin de liberté.

Le premier porte à vouloir des régimes unitaires, centralisés, soumis à des lois simples et mécaniques, réglant tout le détail de l’existence : régimes totalitaires à la limite. Le second porte à désirer des régimes pluralistes, arrangés comme ils viennent, ménageant les complexités et l’imprévu de l’existence ; régimes dont l’anarchie serait la limite, en prenant le mot dans son sens littéral. Ces limites idéales, bien entendu, ne furent jamais atteintes dans l’histoire de l’Europe. Mais en chemin vers la première, nous trouvons le règne de Louis XIV, la doctrine des jacobins, le national-socialisme, le marxisme-léninisme, le stalinisme et les devises de ces régimes : « Une foi, une loi, un roi », « Ein Volk, ein Reich, ein Führer », « Mon Parti au pouvoir et les autres en prison ». En proclamant que « le coup électrique de la Raison » doit se transmettre instantanément de Paris jusqu’à toutes les extrémités du territoire national, Anarcharsis Clootz, l’« Ami du genre humain », définissait très bien l’utopie unitaire, que la technique met à portée de nos mains.

En chemin vers l’autre limite ou utopie, celle d’un pluralisme intégral, nous trouvons le régime féodal mais aussi les corporations et les communes, le fédéralisme helvétique mais aussi l’idée primitive des soviets (conçue par Lénine lorsqu’il était en Suisse), l’anarchisme à la Bakounine et les brèves flambées du communisme anabaptiste ou de l’anarcho-syndicalisme.

Ni l’une ni l’autre des deux tendances n’a jamais été isolée à l’état pur et portée dans la réalité à son comble ou à sa perfection (nulle société ne saurait y survivre) et elles coexistent en nous. L’Européen normal vit quelque part entre les deux extrémités, et ainsi tient de toutes les deux. Mais on remarque, chez les initiateurs des mouvements de pensée et d’action politique, des dispositions dominantes qui déterminent nettement leur type. Pour étayer ses arguments, l’unitaire recourt de préférence aux mathématiques, le pluraliste à la biologie ; l’un se préoccupe des cadres à imposer, l’autre des forces vives à faire jouer ; l’un se soucie d’abord de la stabilité, l’autre plutôt de la fluidité ; l’un fait confiance aux règlements et aux décrets, l’autre aux règles d’action commune et aux méthodes.

Mais la volonté ou l’initiative d’un seul n’aurait aucune chance de succès si elle ne rencontrait dans les masses des prédispositions de même nature, quoique de signe inverse : la volonté de puissance d’un dictateur réussit dans la mesure exacte où elle rencontre et satisfait un besoin largement partagé de subir la puissance d’un autre, d’être commandé, d’obéir, donc d’être libéré de sa propre liberté. Et de même, l’initiative d’un animateur sans pouvoir contraignant n’est féconde que dans la mesure où elle éveille et libère chez beaucoup la possibilité de s’affirmer, de se charger de ses propres responsabilités, et donc d’actualiser à son échelle sa volonté de puissance personnelle.

Parmi les hommes que le souci de la chose publique conduit à prendre part à l’élaboration des plans d’avenir européen, je vois deux types intermédiaires, entre ceux que l’on vient de caractériser : je les nommerai symboliquement celui du manager et celui du professeur. Ils ont en commun une volonté déclarée d’objectivité (technique ou scientifique), et une méfiance affichée à l’endroit des motifs passionnels qui prédéterminent visiblement les opinions des deux autres types. Mais peut-être s’agit-il d’un double refoulement. Chez le manager, la volonté de puissance ne se traduit que d’une manière abstraite, en termes d’organisation sans défaut, et par le souci d’éliminer l’imprévu, l’improvisation, l’excès de « jeu » dans les rouages ; l’idée de liberté se trouvant obscurément assimilée à celle d’atteinte aux droits acquis, fussent-ils les souverainetés traditionnelles des États, de plus en plus incompatibles avec les libertés de la personne…

Bornons là cette esquisse caractérologique des faiseurs d’utopies et de plans, et de leurs critiques : elle reste à écrire, on le voit. Il m’importait seulement de situer ma position, c’est-à-dire mon option très nettement pluraliste, au seuil des considérations qui suivent sur l’avenir d’une Europe unie.

L’attitude fédéraliste est celle qui conduit à imaginer (pour mieux la vouloir) une Europe qui serait unie par des liens proprement fédéraux. Cette Europe fédérale ne serait donc :

— ni totalement unifiée autour d’un centre,

— ni simplement liée par l’alliance temporaire d’une vingtaine d’États absolument souverains,

— mais dotée d’un pouvoir supérieur aux nations, fortement établi au bénéfice des autonomies régionales, elles-mêmes fortement garanties par un pacte perpétuel, librement consenti.

Cette ambition évoque la quadrature du cercle aux yeux de la logique rationaliste de nos pères. En revanche, elle apparaît conforme à la logique déduite des sciences physiques, et biologiques dans cette seconde moitié du xx^e siècle. Mais en fait, le projet d’une Europe fédérale est antérieur à ces deux stades récents de notre aventure intellectuelle, et il en demeure indépendant. (Le premier ne suffit pas mieux à le réfuter, que le second à le fonder en principe.) Car il est véritablement la projection au plan continental d’une notion de l’homme dans la cité qui est constitutive de l’Europe, et sans laquelle nos sciences et nos logiques ne seraient pas ce qu’elles sont, ou n’auraient pas eu lieu.

Lors du premier congrès de l’Union européenne des fédéralistes, qui se tint à Montreux en 1947, j’avais tenté de situer à grands traits cette idée de l’homo europaeus dans la conjoncture politique d’où allait naître le Mouvement européen. S’agissant de reprendre ici la description de l’ensemble du projet, je me vois ramené, inévitablement, à son point de départ, qui est l’homme de notre Europe, redéfini dans les catégories concrètes du présent.

Toute politique implique une certaine idée de l’homme, et contribue à promouvoir un certain type d’humanité, qu’on le veuille ou non, qu’on le sache ou non. Quelle est donc la définition de l’homme sur laquelle nous pouvons tomber d’accord, ou pour mieux dire, sur laquelle nous sommes d’accord, tacitement, puisqu’en fait nous voici réunis pour parler du fédéralisme ?

Nous ne serions pas ici si nous pensions que le type d’homme le plus souhaitable est l’individu isolé, dégagé de toute responsabilité vis-à-vis de la communauté. Car, dans ce cas, nous serions restés chez nous. Mais nous ne serions pas ici non plus si nous pensions avec Hitler et les staliniens que l’homme n’est qu’un soldat politique, totalement absorbé par le service de la communauté. Car alors nous serions de l’autre côté du rideau de fer, en esprit tout au moins. Si nous sommes ici, c’est que nous savons que l’homme est un être doublement responsable : vis-à-vis de sa vocation propre et unique d’une part, et, d’autre part, vis-à-vis de la communauté au sein de laquelle sa vocation s’exerce. Aux individualistes nous rappelons donc que l’homme ne peut se réaliser intégralement sans se trouver engagé du même coup dans le complexe social. Et aux collectivistes, nous rappelons que les conquêtes sociales ne sont rien, si elles n’aboutissent pas à rendre chaque individu plus libre dans l’exercice de sa vocation. L’homme est donc à la fois libre et engagé, à la fois autonome et solidaire. Il vit dans la tension entre ces deux pôles : le particulier et le général ; entre ces deux responsabilités : sa vocation et la cité ; entre ces deux amours : celui qu’il se doit à lui-même et celui qu’il doit à son prochain — indissolubles.

Cet homme qui vit dans la tension, le débat créateur, le dialogue permanent, c’est la personne.

Voilà donc définis trois types humains, qui favorisent trois types différents de régimes politiques, et sont en retour favorisés par eux.

À l’homme considéré comme pur individu, libre mais non engagé, correspond un régime démocratique tendant vers l’anarchie, et débouchant dans le désordre, lequel prépare toujours la tyrannie.

À l’homme considéré comme soldat politique, totalement engagé mais non libre, correspond le régime totalitaire.

Enfin, à l’homme considéré comme personne, à la fois libre et engagé, et vivant dans la tension entre l’autonomie et la solidarité, correspond le régime fédéraliste.

J’ajouterai une remarque encore, pour compléter ce schéma trop rapide, mais qui me paraît indispensable, il ne faut pas penser que la personne soit un moyen terme ou un juste milieu entre l’individu sans responsabilité et le soldat politique sans liberté. Car la personne, c’est l’homme réel, et les deux autres ne sont que des déviations morbides, des démissions de l’humanité complète. La personne n’est pas à mi-chemin entre la peste et le choléra, elle représente la santé civique. Un homme qui boit de l’eau et qui se lave n’est pas à mi-chemin entre celui qui meurt de soif et celui qui se noie.

Et, de même, le fédéralisme ne naîtra jamais d’un habile dosage d’anarchie et de dictature, de particularisme borné et de centralisation oppressive. Le fédéralisme est sur un autre plan que ces deux erreurs complémentaires. Chacun sait que l’individualisme outré fait le lit du collectivisme : ces deux extrêmes, eux, sont dans le même plan, se conditionnent et s’appellent l’un l’autre. C’est avec la poussière des individus civiquement irresponsables que les dictateurs font leur ciment. Et nous avons pu voir, pendant la dernière guerre, que les résistances que rencontrent les dictateurs sont au contraire le fait de groupes de citoyens responsables, c’est-à-dire des personnes fédérées.2

On voit que le passage de la personne au fédéralisme s’opère tout naturellement, et presque irrésistiblement, le second n’étant que la projection de la première au plan politique, en ce sens précis que les éléments antagonistes qui trouvent leur composition dans la personne sont homologues de ceux qui trouvent leur composition dans le fédéralisme : ici l’individu et la collectivité, là l’autonomie locale et la vaste unité centralisée ; les déviations ou maladies se répondent également terme à terme : égoïsme individuel ou abdication conformiste, au plan personnel, anarchie ou mise au pas tyrannique au plan politique ; et enfin les vertus sont les mêmes dans les deux cas : liberté et responsabilité composées, quand l’équilibre vivant est atteint. Cet équilibre dynamique ne pouvant d’ailleurs être maintenu qu’au prix d’une vigilance toujours alertée, de rétablissements, ajustements, réarrangements, inventions et créations en perpétuel renouvellement.

C’est assez dire que le fédéralisme n’est pas une doctrine fixe, ni vraiment un système, et encore moins un plan qu’il faudrait appliquer aux réalités humaines et politiques, toujours « mal compassées » comme dit Descartes. C’est un art de composer, quand il s’agit d’élaborer une constitution et des lois, et une méthode de pilotage quand il s’agit de gouverner entre le Charybde de l’anarchie des particularismes et le Scylla de la centralisation totalitaire.

Cet art et cette méthode ne vont pas sans principes, sans techniques éprouvées, sans secrets du métier, mais il serait vain d’en faire un traité théorique. Plutôt que d’essayer de les déduire dans l’abstrait, observons des exemples réussis de fédérations politiques — les États-Unis et la Suisse. Bien que ces régimes se soient formés d’une manière empirique, tout se passe comme si les hommes d’État et les groupes qui les instituaient avaient constamment obéi à certains principes directeurs ou réflexes quasi instinctifs, que l’on peut dégager après coup. On retiendra ici ceux qui paraissent les plus faciles à transposer dans l’actualité immédiate, à l’échelle des nations européennes.

Premier principe. Une fédération ne peut naître qu’au prix du renoncement formel et vigilant à toute idée d’hégémonie organisatrice, exercée par l’une des nations composantes.

La croyance populaire — et d’ailleurs partagée par certains hommes d’États européens — selon laquelle une fédération ne peut être que l’œuvre d’un tout-puissant « fédérateur » (potentat ou État), n’est confirmée par rien dans notre histoire, et tout la réfute en pratique. Si un despote ou un État impérialiste détient la force nécessaire, il ne fédère pas, il annexe ; il n’unit pas, il unifie. Et les coalitions qui se forment contre lui ne survivent pas à sa défaite. L’hégémonie ni sa menace ne sont principes fédérateurs, même négatifs. Mais qu’un État ou une coalition, disposant de l’hégémonie, décident expressément d’y renoncer au profit d’ensemble plus vaste, c’est-à-dire déposent leur surplus de moyens techniques et de richesses dans une caisse commune, ils agissent alors en fondateurs d’une fédération.

Ne mérite donc le titre de fédérateur que le groupe, ou l’État, ou la communauté d’États, ou le parti politique, qui agit comme catalyseur de volontés libres, comme maître de sagesse, ou comme inventeur, proposant une vision qui se trouve correspondre à la fois aux besoins réels d’une communauté en puissance, et à des solutions qui figurent l’optimum entre les maxima contradictoires de la liberté individuelle et de la solidarité sociale.

L’histoire suisse illustre à l’envi ce processus de création fédéraliste par négation de toute hégémonie.

Chaque fois qu’un des cantons plus riche ou plus peuplé que les autres, comme Zurich, ou un groupe de cantons coalisés au nom de leurs intérêts particuliers, ou de leur idéologie, a cru pouvoir imposer sa primauté, les autres se sont ligués contre lui, l’ont obligé à rentrer dans le rang, et l’union fédérale a marqué un progrès. Lors de la dernière crise grave, la guerre civile de 1847 opposant catholiques et protestants (le Sonderbund ou « Alliance séparée » des catholiques, assez analogue à la « Sécession » des États sudistes de l’Amérique), les vainqueurs n’ont eu rien de plus pressé que de rendre aux vaincus leur pleine égalité de droits. Et de cet acte de renoncement à l’hégémonie conquise, a résulté la Constitution de 1848, base de notre État fédératif moderne. C’est pourquoi la Suisse ne verra jamais sans méfiance certains « grands » s’arroger l’initiative d’une fédération continentale ou mondiale. L’échec de Napoléon, puis celui d’Hitler, dans leurs tentatives pour faire l’unité de l’Europe, sont des avertissements utiles. Ils nous confirment dans l’idée qu’on ne peut pas atteindre une fin fédérative par des moyens impérialistes. Ceux-ci ne peuvent conduire qu’à l’unification forcée, caricature de l’union véritable.

Deuxième principe. Le fédéralisme ne peut naître que du renoncement à tout esprit de système idéologique ou technocratique.

Ce que je viens de dire au sujet de l’impérialisme ou de l’hégémonie d’une nation vaut également pour l’impérialisme d’une idéologie. On pourrait définir l’attitude fédéraliste comme un refus constant et instinctif de recourir aux solutions systématiques, aux plans simples de lignes, clairs et satisfaisants pour la logique, mais par là même infidèles au réel, vexants pour les minorités, destructeurs des diversités qui sont la condition de toute vie organique. Rappelons-nous toujours que fédérer, ce n’est pas mettre en ordre d’après un plan géométrique à partir d’un centre ou d’un axe ; fédérer, c’est tout simplement arranger ensemble, composer ces réalités concrètes et hétéroclites que sont les nations, les régions économiques, les unités culturelles, religieuses, linguistiques, les traditions politiques ; et c’est les arranger selon leurs caractères particuliers, qu’il s’agit à la fois de respecter, et d’articuler dans un tout.

Troisième principe. Le fédéralisme ne connaît pas de problème des minorités.

On objectera que le totalitarisme, lui aussi, supprime ce problème : mais c’est en supprimant les minorités qui le posaient.

Il y a totalitarisme (au moins en germe) dans tout système quantitatif ; il y a fédéralisme partout où c’est la qualité qui prime. Par exemple : le totalitaire voit une injustice ou une erreur dans le fait qu’une minorité ait les mêmes droits qu’une majorité. C’est qu’à ses yeux la minorité ne représente qu’un chiffre, et le plus petit. Pour le fédéraliste, il va de soi qu’une minorité puisse compter pour autant, voire pour plus qu’une majorité dans certains cas, parce qu’à ses yeux elle représente une qualité irremplaçable. (On pourrait aussi dire une fonction.)

Aux États-Unis, le Sénat garantit l’individualité qualitative des États membres, qui y délèguent le même nombre de représentants quelle que soit leur population. Mais le jeu des minorités raciales et religieuses qui composent l’ensemble ne se manifeste guère au plan municipal.

En Suisse, le respect des qualités ne se traduit pas seulement dans le mode d’élection du Conseil des États (deux députés par canton), mais surtout, et d’une manière beaucoup plus efficace, dans les coutumes de la vie politique et culturelle, où l’on voit la Suisse romande et la Suisse italienne jouer un rôle sans proportion avec le chiffre de leurs habitants ou de leurs kilomètres carrés.

Quatrième principe. La fédération n’a pas pour but d’effacer les diversités et de fondre toutes les nations en un seul bloc, mais, au contraire, de sauvegarder leurs qualités propres.

La richesse de l’Europe et l’essence même de sa culture seraient perdues si l’on tentait d’unifier le continent, de tout y mélanger, et d’obtenir une sorte de nation européenne où Latins et Germains, Slaves et Anglo-Saxons, Scandinaves et Grecs, se verraient soumis aux mêmes lois et coutumes, qui ne pourrait satisfaire aucun de ces groupes ; et qui les brimerait tous. L’attitude fédéraliste veut une maîtrise du divers, comme tout art. Art de la composition, elle requiert à la fois et en même temps la vivacité des contrastes et leur harmonisation. Prenons l’exemple d’une œuvre picturale : il n’y aurait pas d’harmonie possible, dans un tableau, sans contrastes de couleurs et sans nuances complexes ; de même que sans une vision d’ensemble (celle de l’artiste) et hors de l’unité du tableau, il n’y aurait pas de contrastes réels entre les tons, il n’y aurait que la simple juxtaposition de tubes de couleurs pures, bien mis en ordre dans leur boîte. Pour que la qualité particulière d’un rouge se manifeste et chante sa chanson, il faut que ce rouge soit contrasté et composé avec des verts, par exemple, dans l’unité globale d’une œuvre au sein de laquelle s’opèrent alors mille échanges d’une infinie complexité. Le totalitaire, lui, trouve plus simple et plus efficace de broyer mécaniquement toutes les couleurs, ce qui aboutit à une espèce de brun, celui des chemises brunes par exemple, de sinistre mémoire. Et voilà toute la différence entre l’harmonie fédérale, qui est libre union dans la diversité, et l’unification totalitaire, centraliste, jacobine, qui est réduction forcée à l’uniforme, — dans tous les sens du mot.

Prenons une autre image. Chacune des nations qui composent l’Europe y représente une fonction propre, irremplaçable, comme celle d’un organe dans un corps. Or, la vie normale du corps dépend de la vitalité de chacun de ses organes, de même que la vie d’un organe dépend de son harmonie avec tous les autres. Si les nations de l’Europe arrivaient à se concevoir dans un rôle analogue, elles comprendraient que leur harmonie est une nécessité vitale, et non pas une concession qu’on leur demande, ou une diminution de leur valeur propre. Elles comprendraient aussi que dans une fédération elles n’auraient pas à se mélanger, mais au contraire à fonctionner de concert, chacune selon sa vocation. Ce ne serait pas une simple question de tolérance, vertu négative et qui naît le plus souvent du scepticisme, mais plutôt de participation, vertu positive et qui naît d’une juste ambition. Chaque nation serait mise au défi de donner le meilleur d’elle-même à sa manière et selon son génie. Après tout, le poumon n’a pas à « tolérer » le cœur. Tout ce qu’on lui demande, c’est d’être un vrai poumon, d’être aussi poumon que possible, et, dans cette mesure même, il aidera le cœur à être un bon cœur.

Cinquième principe. Le fédéralisme repose sur l’amour de la complexité, par contraste avec le simplisme brutal qui caractérise l’esprit totalitaire.

Je dis bien l’amour, et non pas le respect théorique ou la tolérance complaisante. L’amour des complexités culturelles, psychologiques, et même économiques, telle est la santé du régime fédéraliste. Et ses pires ennemis sont ceux dont Jacob Burckhardt annonçait la venue dès 1880, dans une lettre prophétique, ceux qu’il appelait les « terribles simplificateurs ».

Lorsque les étrangers s’étonnent de l’extrême complication des institutions suisses, de cette espèce de mouvement d’horlogerie fine que composent nos rouages communaux, cantonaux, fédéraux, si diversement engrenés, il convient de leur montrer que cette complexité — cause de tant de lenteurs et d’excessives prudences — est la condition même de nos libertés. C’est grâce à elle que nos fonctionnaires sont rappelés au concret, et que nos législateurs sont obligés de garder un contact attentif avec les réalités humaines et naturelles du pays. La Suisse est formée d’une multitude de groupes et d’organismes politiques, administratifs, culturels, linguistiques, religieux, qui n’ont pas les mêmes frontières, et qui se recoupent de cent manières différentes. Il est clair que des lois ou des institutions conçues dans un esprit unitaire, jacobin, ou totalitaire, brimeraient nécessairement un ou plusieurs de ces groupes, tendraient à réduire leur variété, et mutileraient ainsi dans plusieurs de ses dimensions la personne même de ceux qui s’y rattachent.

Certes, il est plus facile de décréter sur table rase, de simplifier les réalités d’un trait de plume, de tirer des plans à la règle, dans un bureau, et de forcer ensuite leur exécution en écrasant tout ce qui résiste, ou simplement tout ce qui dépasse. Mais ce qu’on écrase ainsi, c’est la vitalité d’un peuple. Une politique fédéraliste soucieuse de se mouler sur la réalité, toujours complexe, suppose infiniment plus de soins, d’ingéniosité technique, et de compréhension des peuples qu’elle administre. Elle exige beaucoup plus de vrai sens politique. Finalement, si l’on y réfléchit, on s’aperçoit que la politique fédéraliste n’est rien d’autre que la politique par excellence, c’est-à-dire l’art d’organiser la cité au bénéfice des citoyens. Tandis que les méthodes totalitaires sont antipolitiques par définition, puisqu’elles consistent simplement à supprimer les diversités, par incapacité de les composer en un tout organique et vivant.

Sixième principe. Une fédération se forme de proche en proche, par le moyen des personnes et des groupes, et non point à partir d’un centre ou par le moyen des gouvernements.

Nous voyons la fédération européenne se composer lentement, un peu partout, et de toutes sortes de manières. Ici, c’est une entente économique, là c’est une parenté culturelle qui s’affirme. Ici, ce sont deux églises de confessions voisines qui s’ouvrent l’une à l’autre, et là ce sont des professions qui s’organisent. Et surtout, ce sont des personnes, des groupes, des écoles, qui créent peu à peu des réseaux variés d’échanges européens. Rien de tout cela n’est inutile. Et tout cela qui paraît si dispersé, si peu efficace souvent, forme peu à peu des structures complexes, dessine les linéaments d’une ossature et le système des vaisseaux sanguins de ce qui deviendra un jour le corps de l’Europe unie. Au-dessous et au-dessus des gouvernements, l’Europe des réalités humaines est beaucoup plus près de s’organiser qu’il ne le semble. Elle est déjà beaucoup plus unie, en réalité, qu’elle ne le croit. C’est sur le plan de l’action gouvernementale que les oppositions et les rivalités éclatent, et là seulement elles semblent ou deviennent irréductibles.

Il paraît difficile d’espérer que les gouvernements puissent jamais réaliser une union viable. Leurs dirigeants ne sont pas qualifiés pour arbitrer le jeu des nations. Chacun sait qu’il serait déraisonnable de choisir comme arbitres d’un match les capitaines des équipes en présence. C’est pourtant bien ce qu’avait tenté de faire la SDN, qui en est morte, et ce qu’a tenté à nouveau l’ONU, que cela empêche de vivre. La fédération européenne ne saurait être l’œuvre des gouvernants chargés de défendre les intérêts de leur nation contre le reste du monde, mais peut être l’œuvre de groupes et de personnes qui ont pris l’initiative de se fédérer en dehors des gouvernements nationaux (Congrès de l’Europe à La Haye en 1948, et ses suites) et qui, par le détour de l’opinion publique et de groupes de pression économiques ou idéologiques, amèneront quelques parlements à soutenir des projets fédéraux, c’est-à-dire supranationaux. On ne voit guère d’autre voie possible ou praticable. Les USA ne sont pas dirigés par une assemblée de gouverneurs des cinquante États, ni la Suisse par les délégués des vingt-deux cantons. Ce serait impraticable. Ces deux fédérations sont gouvernées, au-dessus de leurs États, et en dehors d’eux, par un exécutif et un législatif issus des peuples et des groupes de tout ordre qui animent la vie publique.

Septième principe. Une fédération ne se crée pas contre une menace extérieure, ni à des fins impérialistes, mais au contraire : pour l’avantage et la survivance de chacune des communautés constituantes et pour qu’elles puissent exercer ensemble des fonctions qui dépassent les forces de chacune d’elle.

Ni les menaces arabes puis mongoles, ni l’entreprise des croisades, ni les Turcs devant Vienne à deux reprises, ni les Soviets nous pressant à l’Est et nous minant à l’intérieur par les partis qu’ils commandaient chez nous, n’ont réussi à provoquer la fédération de nos craintes et de nos forces de défense. Aux yeux de l’histoire, la cause est entendue.

Et quant aux entreprises impérialistes des Européens — les colonies —, elles sont restées le fait des États en concurrence nationaliste : elles n’ont contribué qu’à notre division, et presque à notre ruine à deux reprises.

En revanche, les treize États américains en 1783, et les vingt-deux cantons suisses en 1848, ont compris qu’isolés ils tombaient, mais qu’unis ils pouvaient à la fois sauver leurs libertés locales et agir comme une seule nation au niveau des réalités de leur époque. Ni les paniques générales, ni les délires de conquête n’ont jamais rien construit en Europe. Seules, les prises de conscience dramatiques de l’incapacité de subsister isolément, et en même temps, la reconnaissance des capacités politiques, économiques et culturelles ménagées par l’union virtuelle, ont réussi à provoquer la formation d’institutions fédératives durables.

Les conséquences de la dernière guerre mondiale ont placé les nations européennes dans une situation comparable à bien des égards à celle des cantons suisses au lendemain de la guerre du Sonderbund, et notamment devant le double défi de sauvegarder leurs libertés civiques et leurs coutumes nationales, mais d’assumer aussi leurs tâches mondiales.

Comme toutes les grandes idées, l’idée fédéraliste est simple, mais non pas simple à définir en quelques mots, en une formule. C’est qu’elle est d’un type organique plutôt que rationnel, et dialectique plutôt que seulement logique. Elle échappe aux catégories statiques et géométriques du rationalisme vulgaire ; mais correspond assez bien aux formes de pensée introduites par la science relativiste.3

La pensée fédéraliste ne projette pas devant elle une utopie bien cohérente qu’il s’agirait d’imposer, ou des plans statiques qu’il faudrait réaliser en quatre ou cinq ans, par la réduction impitoyable des réalités vivantes et gênantes. Elle cherche au contraire le secret d’un équilibre souple et constamment mouvant entre des groupes qu’il s’agit de composer en sauvegardant à la fois leur individualité et leurs relations créatrices.

On ne saurait trop insister sur ce double mouvement qui caractérise la pensée fédéraliste, sur cette interaction, cette dialectique, cette bipolarité, comme on voudra, qui est le battement même du cœur de tout régime fédéraliste. L’oublier serait se condamner à retomber sans cesse dans un malentendu fondamental, que l’exemple de la vie politique suisse illustre très clairement.

En effet, les mots fédération et fédéralisme sont compris de deux manières très différentes par les Suisses alémaniques et par les Suisses romands. En allemand, confédération se dit Bund, qui signifie union, et qui évoque avant tout l’idée de centralisation. En Suisse romande, au contraire, ceux qui se proclament « fédéralistes » sont en réalité les défenseurs jaloux de l’autonomie des cantons contre la centralisation. Pour les uns, fédérer veut dire surtout s’unir. Pour les autres, être fédéraliste veut dire surtout : rester libre chez soi. Or les uns et les autres ont tort, parce qu’ils n’ont qu’à moitié raison. Le véritable fédéralisme ne consiste ni dans la seule union des cantons, ni dans leur seule autonomie. Il consiste dans l’équilibre continuellement rajusté entre les deux nécessités, dans la composition perpétuelle de ces deux forces de sens contraire, en vue de leur renforcement mutuel. Ce dernier point est parfaitement exprimé par la devise paradoxale ou « dialectique » dans sa forme : « Un pour tous, tous pour un ». En effet, « un pour tous » signifie l’élan des personnes et des régions vers l’union, tandis que « tous pour un » signifie l’aide que l’union doit apporter à chaque région et à chaque personne.

Il est infiniment probable que, sur le plan européen, nous allons voir se dessiner deux tendances toutes semblables à celles que je viens de signaler pour la Suisse. Nous aurons des fédéralistes qui ne penseront qu’à faire l’union et à la renforcer, et nous aurons des fédéralistes préoccupés avant tout de sauvegarder les droits de chaque nation ou région contre les empiètements du pouvoir central. Une nouvelle gauche et une nouvelle droite, en somme. Et il faudra sans cesse rappeler aux deux partis que le fédéralisme véritable n’est ni dans l’une ni dans l’autre de ces tendances, mais bien dans leur coexistence acceptée, dans leur dialogue, dans leur tension féconde.

Toutefois — et il m’importe au plus haut point de le préciser ici et de le souligner —, cette coexistence, ce dialogue, cette tension ne doivent pas être imaginés sous la forme négative d’une tolérance mutuelle, d’une neutralisation des différences, d’un compromis conclu par gain de paix, quelque part à mi-chemin entre les buts visés, qui sont l’établissement de l’union générale et le respect des droits particuliers. Car cela ne conduirait en pratique qu’à une union trop faible mais bientôt accusée d’oppression par ses membres, et à des droits trop limités mais taxés d’abusifs par le centre.

La saine méthode fédéraliste consiste à distinguer dans tous les ordres, à chaque niveau, de cas en cas, ce qui doit être carrément centralisé pour bien fonctionner, et ce qui doit rester pleinement autonome pour bien vivre.

Deux cas extrêmes illustreront ce point : celui des transports, et celui de l’éducation.

Il est facile de voir que chacun des membres d’une fédération bénéficiera d’une organisation uniforme et centralisée des chemins de fer, des postes et télécommunications, voire de l’aviation4, la fonction même de ces moyens coûteux étant de dépasser les cadres physiques dans lesquels s’exercent les autonomies locales ou régionales. D’autre part il n’est pas moins évident que l’ensemble fédéral européen bénéficiera de la vitalité culturelle de chacun de ses membres : or cette vitalité ne supporterait pas l’uniformisation des régimes d’éducation, liés dans chacun de nos pays à des langues, des coutumes, des traditions religieuses, des conditions sociales et des psychologies dont chacun sait que la variété même conditionne la puissance créatrice de l’Europe. Il convient donc d’attribuer aux régions une totale autonomie en matière d’enseignement (comme c’est le cas aux États-Unis et en Suisse). Les éléments fondamentaux de culture commune étant par ailleurs assez forts pour assurer spontanément la cohésion de l’ensemble, sans interventions fédérales. (Le cas de la recherche est très différent : dès que ses besoins dépassent les moyens dont disposent les individus et les régions, se manifeste la nécessité d’un Centre inspirant, équilibrant, coordonnant les efforts et veillant au surplus à leur financement fédéral.)

Ceci posé, il va sans dire que dans certains domaines publics, il apparaîtra normal ou nécessaire soit de déléguer aux membres de la fédération l’administration locale d’activités relevant en principe du pouvoir fédéral (régime fiscal, entretien des routes, par exemple) soit d’admettre l’existence parallèle de services fédéraux et de services nationaux ou régionaux (police, tribunaux, par exemple) aux compétences bien définies et distinctes.

Mais ceci ne change rien au principe de la méthode indiquée ci-dessus, et qui consiste à distinguer dans tous les domaines de la vie publique, au fur et à mesure de leur évolution, d’une part ce qu’il devient avantageux pour chacun de confier au pouvoir fédéral ; d’autre part, ce qu’il reste indispensable de laisser à la libre initiative des États ou régions, des groupes et des individus.

Étant bien entendu que les frontières entre le secteur centralisé et le secteur libre doivent être constamment réajustées en vertu de la formule suivante : lorsque les libres créations individuelles ou locales deviennent des phénomènes d’ampleur publique, il est normal qu’un pouvoir central prenne la charge de les organiser, rationaliser et simplifier, élargissant ainsi ses compétences administratives — mais libérant du même coup les énergies individuelles ou locales pour de nouvelles créations ou conquêtes.

En dernière analyse, nous pouvons définir le fédéralisme comme l’application à la chose publique d’une méthode générale de travail et de création, qui rend compte du dynamisme particulier de notre civilisation : la libération permanente de nouvelles énergies, grâce à l’organisation croissante des activités inventées par la personne et assimilées par la communauté.

À chaque conquête nouvelle effectuée, correspond une organisation de la zone conquise, qui, ainsi colonisée, permet soit de se lancer vers des aventures ou des explorations nouvelles, soit d’accroître les possibilités de libération personnelle de l’homme.5

Durant la première moitié du xx^e siècle, la plupart des penseurs européens, pris d’angoisse devant l’essor technique, ont popularisé l’idée que la machine était en passe d’asservir l’homme. Étrange démission de l’esprit devant ses propres inventions ! Car il est clair que la machine a été inventée par les Européens pour les libérer du travail qui pouvait être fait par elle ; et s’ils ne savent mettre à profit les libertés ainsi conquises, à la fois physiques et psychiques, personnelles et sociales, c’est leur esprit d’abord qui en est le vrai responsable. Le mécanisme quel qu’il soit — de la machine-outil à l’État, du plan de travail d’un écrivain au plan de production d’un pool international, des habitudes et routines privées aux règlements collectifs et aux lois — n’est en fin de compte, comme à l’origine, qu’un auxiliaire de la vie créatrice, un moyen ordonné à sa fin.

De même, il serait néfaste et faux de considérer la centralisation, l’organisation, les lois fédérales comme autant de dangers en soi pour les libertés locales ou personnelles. Ces mécanismes ont pour fonction normale de décharger les communautés fédérées de tâches devenues trop lourdes pour elles, mais dont la bonne exécution ouvre à chacun de leurs citoyens des moyens de mieux vivre sa vie propre, et de plus librement se choisir : sécurité physique mieux assurée ; diversités personnelles, locales et régionales mieux affirmées, parce qu’allégées des tâches indifférenciées et niveleuses ; possibilités de déplacement, donc de contacts ou d’éloignement à volonté, et par suite d’élargissement de la conscience ; faculté accrue de s’engager selon ses goûts, ses idées ou sa foi, mais aussi de se dégager de ses « fatalités » natives… N’est-ce point là ce que l’homme européen, depuis des siècles, appelle sa liberté ? Subordonner sans trêve les mécanismes utiles à des buts créateurs, l’organisation à la vie, l’uniforme au diversifié, le collectif au personnel, tel est le secret de cette méthode, de cette « fonction dichotomique », par définition progressiste, libératrice, aventureuse, et dont le fédéralisme nous apparaît maintenant comme la traduction politique.

Ayant défini de la sorte la santé de l’Europe à construire, je ne perdrai pas de temps à rappeler les maladies qui la menacent en permanence. La tyrannie de l’État et de ses mécanismes, l’anarchie individualiste (ou impérialisme local) de groupes qui se veulent souverains, comme si le reste du monde n’existait pas : j’ai dit plus haut que ce sont, à la racine, les maladies de la personne elle-même. Car la personne sera toujours tentée soit de céder à la pesanteur naturelle, aux routines, aux machines qu’elle s’est construites mais qu’elle accuse ensuite de l’asservir, cette mauvaise foi trahissant à vrai dire un manque de foi ; soit de s’imaginer, comme la colombe de Kant, qu’elle volerait beaucoup mieux dans le vide.

Bureaucratie, technocratie, pédantisme agressif des administrations et dictature du plan, d’une part ; condition prolétarienne, travail humain à la chaîne, aliénation des libertés essentielles et disciplines totalitaires imposées à la révolte individuelle, d’autre part, résultent d’une seule et même démission de la personne devant sa liberté et devant sa responsabilité. Mais la personne démissionnaire accuse les mécanismes, ces objets, et les doue des pouvoirs de sujets qu’elle abdique…

Quels sont alors les buts que l’homme européen peut et doit projeter au plan de la politique et de l’organisation du continent, pour les décennies à venir ? Et de quels mécanismes l’Europe a-t-elle besoin pour atteindre ces buts, ou pour s’en rapprocher ?

Buts. Autonomie (liberté et responsabilité) croissante des personnes, des groupes, des communes, des régions, et finalement de l’Europe entière, pour exercer de mieux en mieux leur vocation particulière, à leur degré de réalité et d’action, soit dans la vie privée (qui relève de la métaphysique), soit dans la vie du groupe ou de la cité (qui relève de l’éthique), soit dans les relations intercollectives (qui relèvent de la politique).

Moyens. Union (économie d’énergies) capable de surmonter les tendances anarchiques-autarciques des individus, groupes, régions, capable donc : a) d’organiser à l’intérieur du continent les services libérant personnes et groupes des tâches mécanisables ; b) de manifester à l’échelle mondiale la vocation générale des Européens, c’est-à-dire de donner une Voix à l’ensemble historique et culturel qu’est l’Europe.

Tout le problème est d’ordonner, subordonner, articuler ces moyens collectifs à ces buts personnels (les plus immédiats à l’universel). Il s’agit donc :

— d’une part, à l’intérieur, d’éviter que les indépendances personnelles et locales soient dissoutes dans un réseau toujours plus serré d’interdépendances mécaniques proliférant sans contrôle ni orientation, par suite niveleuses et accroissant l’entropie de l’ensemble ;

— d’autre part, vis-à-vis de l’extérieur, d’éviter que soit reportée aux frontières de l’union la somme des tendances autarciques-impérialistes dont une union forcée (uniformisation) aurait frustré chacun de ses membres, au lieu de lui permettre de les transmuer en émulation créatrice au sein d’un ensemble plus vaste.

Ainsi posé, le problème d’une organisation fédérative de l’Europe se ramène à la recherche d’un optimum pratique entre les maxima possiblement contradictoires (en vérité, complémentaires) de l’autonomie et de l’union.

Sa solution peut apparaître d’une complexité sans espoir aux praticiens de la vie politique qui se contentent des routines et recettes « réalistes » héritées du siècle dernier (jeux des réflexes partisans et nationalistes, usage des slogans démagogiques, appels alternés aux passions populaires et aux experts), mais je la tiens pour moins difficile que celles qu’on demande, par exemple, aux constructeurs d’une fusée balistique ou d’un vaisseau astronautique. Et l’on ne voit pas comment « l’art du possible » pourrait encore servir d’excuse à la paresse d’esprit d’une classe politicienne qui n’a pas su prévoir Hitler, et qui trouvait le Marché commun trop technique pour être sérieux.

Philosophie des buts et science de leurs moyens doivent déterminer conjointement toute vision digne du nom de politique, dans l’ère d’universelle interaction inaugurée par la technique occidentale.

La nécessité d’une union de l’Europe n’étant pas ici discutée mais admise, il faut chercher à voir maintenant quelles formes d’organisation politique seront capables de satisfaire aux doubles exigences que l’on vient d’énoncer : Autonomie et Union, Buts et Moyens, philosophie de la personne et technique d’organisation qui la traduise.

En bonne méthode personnaliste, c’est d’une vision des Buts qu’il faut partir : car elle seule permettra d’éclairer les chemins qui peuvent y conduire. Nous allons essayer de la décrire à grands traits, en nous plaçant en imagination dans la période de 1975-1980.

Voici une liste, non exhaustive, des facteurs qui paraissent aujourd’hui susceptibles de jouer dans le sens d’une solution fédéraliste de nos problèmes.

1. Le fédéralisme est une forme de pensée politique spécifiquement européenne qui prend ses sources dans la théologie chrétienne et dans la philosophie grecque, et peut se réclamer du thomisme puis du calvinisme, plus tard du socialisme proudhonien, aujourd’hui des sciences les plus avancées. D’autre part, le fédéralisme est une méthode d’organisation politique qui a fait ses preuves notamment en Suisse et aux États-Unis et qui est pratiquée aujourd’hui dans les processus de décision des Communautés économiques européennes. La rencontre de cette vieille tradition, rénovée au xix^e siècle, des besoins de l’économie moderne, de la nouvelle vision scientifique et des moyens fournis par les techniques d’avant-garde, crée une conjoncture favorable à la prise au sérieux des solutions fédéralistes.

2. Le régime fédéraliste est au moins théoriquement adopté par les constitutions d’un nombre croissant d’États nouveaux, ou réorganisés de fond en comble au xx^e siècle ; ce qui incline à penser que les réussites suisse et nord-américaine ont une valeur probante pour les « réalistes », sinon pour les « idéologues » des vieux partis politiques, espèce en régression rapide, d’ailleurs.

3. Les catholiques qui prennent au sérieux les déclarations réitérées du Vatican, et les protestants qui ont gardé vivante la tradition calvinienne, ne peuvent, en bonne doctrine, que se montrer favorables aux solutions fédéralistes. Celles-ci sont d’ailleurs homologues des solutions œcuméniques au plan confessionnel, dont on connaît l’essor récent et très puissant. Quant aux libéraux agnostiques, ils peuvent trouver dans un régime fédéraliste la garantie à des droits qu’ils ont longtemps revendiqués contre les cléricalismes unitaires, voire totalitaires.

4. L’application des découvertes récentes et imminentes de la physique et de la biologie non seulement à des armes encore plus puissantes et beaucoup plus maniables que la bombe H, mais aussi à des procédés de manipulation du psychisme collectif et de conditionnement physiologique de certaines classes favorisées ou fabriquées par un parti (armes et procédés dont seul un Pouvoir fortement centralisé et très riche serait en mesure d’user et d’abuser), pousse également à concevoir la nécessité vitale d’une tendance à déconcentrer et à distribuer le pouvoir, afin de l’empêcher par tout un jeu de contrôles et de dispositifs de sécurité, de prendre une initiative éventuellement criminelle. Sans préjuger des chances de succès de cette réaction de défense de la personne, on peut tenir pour certain qu’elle jouera, elle aussi — si peu que ce soit — en faveur d’un régime fédéraliste.

5. La résistance des esprits « de droite », des nationalismes attardés, des patriotismes ombrageux, des libéraux doctrinaires en matière d’économie, des séparatistes régionaux, des sportifs chauvins, des philatélistes, des sociétés culturelles municipales et provinciales, et de tous ceux qui disent redouter « l’américanisation » de l’Europe ou sa « bolchevisation », contraindra les partisans d’une Europe unitaire à se replier sur des solutions praticables, qui se trouveront être fédéralistes par nécessité, sinon par choix délibéré des deux partis.

6. À « gauche », les traditions proudhoniennes et anarcho-syndicalistes jouent dans le sens de l’autonomie des groupes, tandis que les traditions internationalistes et autoritaires du socialisme marxiste jouent dans le sens d’une opposition systématique aux diversités de tout ordre (assimilées aux « privilèges ») et en faveur d’une unification européenne. Là encore, la résultante des forces antagonistes pointe vers des solutions de type fédéraliste.

7. Le régime des souverainetés nationales absolues est manifestement dépassé, aux yeux des jeunes. La nécessité et les promesses d’une union de l’Europe sont admises par plus de 80 % des Européens, quoique d’une manière vague et généralement passive, faute de modèles ou de maquettes proposés à la critique ou à l’enthousiasme.

8. L’existence du Marché commun est un facteur irréversible dans l’évolution vers l’union. Les polémiques engagées à son sujet obligent un grand nombre d’esprits, dans nos divers pays, professions et partis, à supputer les conséquences des principales méthodes d’union possibles : — unification économique transposée au plan politique, — alliance d’États souverains, — fédération ou confédération. Ces problèmes deviennent chaque année plus concrets, soit qu’ils se posent en termes d’intérêts, soit qu’ils réveillent des passions partisanes ou nationales. « Fédérer les Européens » cesse pour beaucoup d’être une expression vague désignant simplement le besoin d’une « union plus étroite », et tend à prendre un sens précis et spécifique, tel que nous l’avons défini plus haut.

Cet ensemble de facteurs positifs, négatifs, et ambivalents, ménage des possibilités plus favorables que jamais à une action fédéraliste. Mais il faut, pour les réaliser, un élément catalyseur : une vision non utopique de ce que peut être l’Europe fédérée.

Pour tracer cette esquisse d’une union fédérale, nous n’avons eu qu’à nous laisser guider par deux séries de déductions inévitables, et qui sont au surplus convergentes. L’une a pour point de départ la définition de l’homo europaeus comme personne à la fois libre et responsable. L’autre découle de la conjoncture présente : nécessité d’une union économique amorcée par celle des Six ; pression du tiers-monde, qui exige l’aide de l’Europe et n’en oppose pas moins à son passé mal vu les promesses incertaines d’un communisme ouvertement impérialiste et plus néfaste pour les traditions valables du tiers-monde que ne fut jamais notre colonialisme ; nécessité, à cet égard, d’une politique commune des Européens ; désuétude des souverainetés nationales absolues, tout juste capables de servir de prétextes pour retarder encore les mesures d’union ; enfin, nécessité urgente d’un troisième partenaire, moins neutre que central, entre les deux partis extrêmes de l’Occident, armés de la Bombe.

À ces motifs d’union, spirituels d’une part, historiques ou conjoncturels de l’autre, s’opposent encore des préjugés nationalistes survivants, certains calculs d’intérêts à courts termes, mais surtout l’ignorance ou mieux : la non-vision du But possible et nécessaire.

Si l’Europe n’est pas encore faite, ce n’est pas que ces obstacles soient bien forts — ils n’ont guère plus de consistance que les ténèbres — mais c’est que les partisans officiels de l’union paraissent encore bien peu hardis. Ils donnent l’impression de mal voir ce qu’ils disent qu’il faudrait vouloir. Ils hésitent, ils discutent, ils piétinent dans l’ombre ; il leur arrive d’accuser de sabotage ceux qui demandent : « Quelle Europe voulez-vous ? Qu’on nous la montre ! » Ces discussions préliminaires sont vaines. On ne réfute pas l’obscurité, et rien ne sert de maudire la nuit : mieux vaut allumer une chandelle, comme dit le proverbe chinois.

Éclairer le But est donc la première tâche de ceux qui veulent se mettre en marche. Inventer des chemins vers le But est la seconde tâche, indispensable, mais que la claire vision du But rend seule possible. On ne trace pas un chemin tant qu’on ne sait pas au juste où l’on a décidé d’aller : on se contente de charger des experts d’étudier les modalités et le coût de l’opération. Ils concluent que rien n’est possible dans l’état actuel des choses. Et leur déni traduit exactement l’incertitude des hommes d’État qui les emploient.

Qui veut la fin veut les moyens, mais personne ne saurait vouloir une fin qu’il distingue mal. Et c’est pourquoi, dans le domaine qui nous occupe, la prévision est une action. Bien voir le But, se concentrer sur lui, dégage et mobilise les énergies nécessaires pour qu’on le rejoigne. Dans ce sens, voir l’avenir, c’est aussi le créer.

J’ai tenté d’éclairer notre avenir fédéral, avec un projecteur de fortune. Des reliefs ont été laissés dans l’ombre, des détails ont pris trop d’importance. Mon regard trop souvent n’a vu que ce qu’il cherchait, ce qui était dans mon esprit et non dans la réalité. Cet essai n’a donc d’autre ambition que d’appeler des mises au point optiques. Il y faut le travail d’une équipe munie de meilleurs instruments, multipliant les prises de vues, corrigeant, complétant, cadrant mieux le sujet ; et qui dira, au terme de l’étude : voilà le But.

Cette « relance européenne » dans les esprits paraît la seule immédiatement réalisable. Elle peut être la plus efficace, à long terme.