« Un pays traditionnellement neutre »
Parlant de▶ traditions, une question se pose : celle ◀de▶ leur ancienneté relative.
Il est remarquable que la neutralité ◀de▶ notre pays n’ait trouvé son premier historien qu’à la fin du siècle dernier34. Elle n’est devenue qu’au xxe siècle la maxime intangible et absolue ◀de▶ la politique du Conseil fédéral. Les premiers traités internationaux qui la définissent et la sanctionnent sont les traités ◀de▶ Vienne et ◀de▶ Paris, au lendemain ◀de▶ la chute ◀de▶ Napoléon. Et ce n’est guère « qu’au cours du xviie siècle que ce mot étranger ◀de▶ neutralité, issu du bas latin et intelligible en tout pays, doit être entré dans l’usage des Suisses35.
La neutralité suisse est donc un phénomène relativement récent en tant que doctrine, et qui ne se manifeste en tant que politique qu’au dernier tiers ◀de▶ l’histoire des « louables cantons ».
Les partisans ◀de▶ l’abstention — Stillesitzen — dans les conflits locaux ou généraux qui se multipliaient au Moyen Âge n’ont pas manqué chez nous, mais on ne peut affirmer qu’ils aient plus qu’ailleurs prévalu. Ce qui est sûr, c’est que la pratique ◀de▶ l’arbitrage s’inscrit dans nos premiers pactes ◀d’▶alliance et y survit à la dislocation ◀de▶ l’Empire en nations souveraines n’admettant plus aucune instance supérieure. À cet égard, en théorie du moins, les Suisses sont demeurés fidèles au principe ◀de▶ la paix impériale, et certains veulent y voir les racines lointaines ◀de▶ la neutralité moderne.
Mais en fait, on l’a dit plus haut, les cantons ne se privèrent pas ◀d’▶intervenir dans les conflits européens — guerres ◀de▶ Bourgogne, ◀de▶ Souabe et ◀d’▶Italie — tant qu’ils y trouvèrent leur profit. Leur promptitude à recourir aux armes, leur mauvaise tête et leur audace brutale n’étaient pas moins « traditionnelles » en ce temps-là, que ne le sont aujourd’hui leur prudence, leur goût du compromis, leur empressement à proposer des arbitrages.
C’est finalement la nature même ◀de▶ leurs alliances — entre eux et avec l’étranger — qui les contraignit au retrait. D’une part, le lien confédéral était trop lâche, d’autre part les alliances nouées avec l’empereur, le pape, Venise, le roi de France, Mathias Corvin, la Savoie, la Lorraine et Milan, les princes-évêques ◀de▶ Coire, ◀de▶ Constance et ◀de▶ Saint-Gall, variablement coalisés, souvent en guerre les uns contre les autres, accumulaient les cas ◀d’▶incompatibilité. Le système devait se gripper. Marignan fut le signal ◀d’▶alarme décisif.
La neutralité militaire fut au début la résultante ◀d’▶une impuissance congénitale des Ligues à suivre une politique commune à l’extérieur. Tôt après, les luttes religieuses qui allaient déchirer le pays pendant deux siècles, révélèrent sa nécessité interne pour sauver l’union des cantons. Zwingli souhaitait une confédération solidement unifiée et pacifique ; les cantons intérieurs, demeurés catholiques, et formant le noyau dur des Ligues, n’hésitaient pas à se lier à la Savoie, à la France ou à l’Espagne. Les succès alternés des deux partis, jamais définitifs, obligèrent à des compromis à l’intérieur qui se traduisirent à l’extérieur par une neutralité ◀de▶ fait : abandon progressif des alliances séparées. L’épreuve majeure fut celle ◀de▶ la guerre ◀de▶ Trente Ans. Sollicitée par Gustave-Adolphe ◀d’▶un côté, par l’Autriche ◀de▶ l’autre, la Diète manœuvra prudemment. En dépit des sermons enflammés du pasteur Breitinger, ◀de▶ Zurich, sur le texte ◀de▶ l’Apocalypse : « Parce que tu es tiède et que tu n’es ni froid ni chaud, je te vomirai ◀de▶ ma bouche » ; et malgré les pamphlets qui maudissaient « le monstre horrible, infâme et répugnant ◀de▶ la neutralité »36, l’opinion générale des Ligues appuya les mesures ◀d’▶abstention prises par la Diète. (Seules, les Ligues grisonnes se laissèrent entraîner dans le conflit européen.)
Cette neutralité forcée était encore très loin ◀d’▶être une doctrine. Certes, en 1689, des membres ◀de▶ la Diète pouvaient décrire la neutralité comme un des « fondements ◀de▶ la République », mais c’étaient surtout les puissances étrangères qui insistaient sur « la neutralité ◀de▶ l’honorable Confédération, considérée ◀de▶ tout temps comme une solide colonne maîtresse ◀de▶ sa quiétude »37. Rien ne pouvait mieux servir les intérêts des souverains qui levaient des troupes dans les cantons.
La Révolution française et Napoléon vinrent bouleverser ce jeu ◀d’▶intérêts convergents. Les idéologies ne s’accommodent guère ◀de▶ compromis utiles mais peu logiques. « Vis-à-vis de moi votre neutralité est un mot vide ◀de▶ sens ! », déclarait Bonaparte aux délégués ◀de▶ la Diète. La chute ◀de▶ l’ancienne Suisse, l’occupation française, puis la libération du territoire par les armées ◀de▶ l’Autriche amenèrent les meilleures têtes du pays à voir dans la neutralité non plus seulement une condition ◀d’▶union interne mais une garantie ◀d’▶indépendance. Et c’est pourquoi Pictet de Rochemont, représentant la Suisse au congrès ◀de▶ Vienne, n’eut ◀de▶ cesse qu’il n’eût obtenu pour son pays la reconnaissance officielle ◀de▶ sa neutralité systématique. C’est à lui que l’on doit la phrase décisive ◀de▶ l’acte ◀de▶ neutralité octroyé en 1815 et joint au traité ◀de▶ Paris :
Les Puissances signataires… reconnaissent authentiquement par le présent acte que la neutralité et l’inviolabilité ◀de▶ la Suisse et son indépendance ◀de▶ toute influence étrangère sont dans les vrais intérêts ◀de▶ la politique ◀de▶ l’Europe entière.
On a beaucoup discuté sur la portée des mots « dans les intérêts ◀de▶ l’Europe entière ». Pictet de Rochemont lui-même les expliquait ainsi : la paix ◀de▶ l’Europe, désormais dominée par la Sainte-Alliance, tient au fait que la Suisse demeure inaccessible aux armées ◀de▶ l’Autriche comme à celles ◀de▶ la France38.
Cette clause européenne limitait quelque peu l’absolue souveraineté ◀de▶ l’État dont elle garantissait l’indépendance : la Suisse se voyait interdire toute politique ◀d’▶intervention et toute alliance militaire. Mais c’était désormais par libre choix et ◀d’▶un consentement unanime qu’elle se liait les mains juridiquement. C’est donc à tort que Mazzini devait l’accuser plus tard (dans la Jeune Suisse, à la fin ◀de▶ 1835) ◀d’▶avoir cédé à la pression ◀d’▶une Sainte-Alliance désireuse ◀de▶ la retrancher du jeu ◀de▶ la politique européenne et ◀de▶ la mettre sous tutelle. (Metternich n’avait accepté qu’à contrecœur l’acte ◀de▶ neutralité, qui arrangeait mieux la France.)
Il faut reconnaître aussi que les guerres nationales inaugurées par la Révolution tendaient à rendre les forces militaires proportionnelles aux populations : le temps était passé où les cantons pouvaient opposer à la France, à la Bourgogne ou à l’empereur Maximilien des troupes égales en nombre et supérieures en puissance ◀d’▶attaque.
Le rapport déficient entre une union politique faible et un potentiel militaire fort, qui avait contraint l’ancienne Suisse à une neutralité ◀de▶ fait, se trouvait ◀de▶ la sorte inversé, et la neutralité devait à nouveau en résulter, mais elle avait changé ◀de▶ motifs. Elle allait devenir « l’étoile fixe ◀de▶ la politique étrangère ◀de▶ la Confédération »39, et plus encore : une attitude morale, toujours plus caractéristique ◀de▶ la nouvelle Suisse fédérale.
Il faut cependant souligner que la neutralité ne figure pas au nombre des buts ◀de▶ l’alliance fédérale, dans la Constitution ◀de▶ 1848. Comment s’explique cette omission, évidemment trop remarquable pour n’avoir pas été délibérée ?
Si l’on se reporte aux comptes rendus ◀de▶ la commission qui rédigea la Constitution, et ◀de▶ la Diète qui l’examina40, on s’aperçoit que trois motifs distincts amenèrent nos législateurs à observer sur ce chapitre une discrétion très significative.
1° La neutralité suisse, garantie par le traité ◀de▶ Vienne, était invoquée par les Puissances pour contester à la Confédération le droit ◀de▶ modifier son régime intérieur. Il paraissait donc inopportun ◀de▶ la mettre en évidence dans la Constitution nouvelle.
2° « On ne pouvait savoir s’il ne faudrait pas une fois l’abandonner dans l’intérêt ◀de▶ l’indépendance nationale », lit-on dans le recès ◀de▶ la Diète du 17 mai 1848, qui résume les débats sur l’article 2 ◀de▶ la Constitution. « La neutralité est un moyen en vue ◀d’▶un but ; elle est une mesure politique qui apparaît comme bien adaptée à la défense de l’indépendance ◀de▶ la Suisse ; mais la Confédération doit se réserver le droit, dans certaines circonstances, pour autant qu’elle l’estimerait convenable, ◀de▶ sortir ◀de▶ sa situation neutre. »
3° Toutefois, la neutralité est en effet si bien « adaptée à la défense de notre indépendance », à nos traditions et à notre sécurité, qu’il convient ◀de▶ faire obligation aux autorités ◀de▶ la respecter, dans leurs décisions politiques. ◀D’▶où les articles ◀de▶ la Constitution ◀de▶ 1848, chargeant l’Assemblée fédérale puis le Conseil fédéral ◀de▶ « veiller au maintien ◀de▶ l’indépendance et ◀de▶ la neutralité » ◀de▶ la Confédération.
Ainsi la Suisse, implicitement, se déclarait la seule maîtresse ◀de▶ sa neutralité. En omettant ◀d’▶en faire un principe constitutionnel, mais en chargeant ses gouvernants ◀de▶ la maintenir à titre de politique servant son indépendance, elle se donnait le pouvoir ◀de▶ la modifier ou ◀de▶ l’abandonner, sans pour autant fournir prétexte aux Puissances garantes ◀d’▶intervenir dans ses affaires intérieures.
◀De▶ fait, à deux reprises au moins, le statut ◀de▶ neutralité a subi des altérations fondamentales. Les traités ◀de▶ Paris et ◀de▶ Vienne l’avaient défini par rapport à l’Europe. Mais la création ◀de▶ la Société des Nations, puis celle des Nations unies posèrent des problèmes mondiaux : que signifiait, à leur échelle, la neutralité suisse traditionnelle ? Elle avait été conçue d’une part comme pièce ◀de▶ l’équilibre européen, d’autre part comme garantie ◀de▶ la cohésion des cantons. Ces deux motifs perdaient beaucoup de leur poids, s’agissant ◀de▶ sanctions contre un État agresseur (à l’époque ◀de▶ la SDN) ou ◀de▶ l’opposition entre l’Est totalitaire et l’Ouest démocratique, à l’époque des Nations unies. La Suisse a réagi diversement à ces deux défis.
En 1920, elle a posé pour condition à son entrée dans la SDN ◀d’▶être dispensée ◀de▶ toute participation aux sanctions militaires que la Société pourrait être amenée à décréter. Cette neutralité dite « différentielle » n’a pas résisté à l’épreuve des faits : dès 1937, refusant ◀d’▶appliquer même les sanctions économiques contre l’Italie fasciste, qui attaquait l’Éthiopie, la Suisse est revenue à une neutralité dite « intégrale ».
Mais en 1945, par son refus ◀de▶ signer la Charte ◀de▶ l’ONU, qui cependant se prêtait mieux que celle ◀de▶ la SDN à l’admission ◀d’▶un État neutre, la Suisse a fait un acte dont je doute parfois qu’elle ait mesuré toute la portée. Dégageant sa neutralité ◀de▶ toutes les circonstances européennes et intérieures qui l’avaient justifiée jusqu’alors, elle en a fait une sorte ◀d’▶absolu, elle l’a comme dégagée ◀de▶ l’Histoire, elle l’a élevée à la hauteur ◀d’▶un principe moral intangible, indépendant des contingences politiques et même peut-être ◀de▶ ses propres intérêts.
L’évolution qu’on vient de retracer se résume donc très bien par la maxime : Faire ◀de▶ nécessité vertu, qu’il faut prendre au sens littéral. Tout au long du xixe siècle et jusqu’à nous, le peuple suisse s’est accoutumé à tenir pour vertu morale ce qui n’était à l’origine que tactique imposée par les faits. Dans l’ensemble, il demeure convaincu qu’il doit à sa neutralité ◀d’▶avoir échappé aux désastres qui ont fondu sur tous ses voisins : par deux fois, Lot le juste a été épargné quand Sodome et Gomorrhe étaient punies.
On a dit bien souvent, et c’est peut-être vrai, qu’en 1914 la neutralité militaire pouvait seule empêcher l’éclatement ◀d’▶un État dont la partie alémanique souhaitait généralement la victoire ◀de▶ l’Allemagne, tandis que la partie romande faisait ◀sienne▶ la cause des Alliés, avec une passion exigeante41. Qu’on n’oublie pas toutefois que la guerre ◀de▶ 1914 ne mettait pas en cause l’essence même ◀de▶ la Suisse. En dépit des intempérances ◀de▶ langage dont les Romands surtout ne se privèrent pas, cette guerre était loin ◀d’▶opposer deux conceptions ◀de▶ l’homme et ◀de▶ la société dont l’une eût entraîné par son triomphe la destruction inévitable ◀de▶ nos libertés fédérales. La Suisse n’avait en somme pas ◀de▶ raison majeure ◀d’▶intervenir dans le combat douteux des nationalismes en délire. Il serait donc excessif ◀d’▶affirmer qu’elle doit à sa neutralité ◀de▶ s’être tenue à l’écart ◀d’▶une guerre qui ne la concernait pas, et qu’elle fut ainsi protégée ◀d’▶une menace que personne ne brandissait contre elle.
Tout autre était la situation lorsque éclata la guerre ◀de▶ 1939. Hitler estimait sans nul doute, à l’instar de Napoléon, que la neutralité n’était plus qu’« un mot vide ◀de▶ sens », et ce n’est pas elle qu’il respecta et qui le retint un seul instant ◀de▶ nous envahir. En revanche, il pouvait à tout moment nous accuser ◀de▶ la violer nous-mêmes, et en prendre prétexte pour nous attaquer. Elle nous rendait donc vulnérables, loin de nous protéger, comme on le répète. Ce qui a sauvé la Suisse à ce moment-là, c’est son armée, bien accrochée au sol et contrôlant le passage du Gothard, vital pour l’Axe. Pour en venir à bout, il eût fallu payer un prix en effectifs et en machines que les maréchaux du Führer, tout calcul fait, jugèrent trop élevé42.
Mais cette évaluation simplement réaliste du rôle ◀de▶ la neutralité pendant les deux guerres mondiales n’est pas généralement acceptée par les Suisses, loin de là. Si l’on suggère, comme je l’ai fait plus haut, que la neutralité ne les a pas protégés premièrement contre des États qui ne la mettaient pas en question en 1914, et deuxièmement contre un dictateur qui s’en moquait en 1939, ils vous répondent que le statut ◀de▶ neutralité a empêché la Suisse ◀de▶ se mêler à ces guerres. Dans la mesure où c’est vrai, cela tendrait à prouver que le statut ◀de▶ neutralité est une diminution ◀de▶ notre souveraineté : il nous protège en somme contre nous-mêmes. Mais avons-nous encore besoin qu’on nous retienne ? Je pense plutôt que l’esprit ◀de▶ neutralité est une espèce ◀d’▶habitus acquis par notre peuple et par ses gouvernants depuis un siècle, et qui eût bien suffi à lui seul pour empêcher la Suisse ◀de▶ se jeter dans ces guerres. Il s’agit ◀d’▶une vieille propension à « concilier dans la pratique les incompatibilités couchées sur le papier » ; ◀d’▶une forme ◀d’▶esprit qui érige la prudence en vertu politique majeure ; et ◀d’▶un système ◀de▶ réflexes que l’on peut comparer à l’insularité des Britanniques, bref, ◀d’▶une évolution marquée, depuis un siècle, vers « l’introversion politique » comme n’hésite pas à le reconnaître l’historien consacré ◀de▶ notre neutralité43.
J’aurai l’occasion, par la suite, ◀de▶ confronter ce comportement psychologique avec les réalités ◀de▶ l’Europe contemporaine, qui la mettent à la plus rude épreuve.